Verordnung zur Änderung der Deponieverordnung 2020

Liebe Mandantinnen und Mandanten,
sehr geehrte Damen und Herren,

am 04.07.2018 ist das EU-Legislativpaket zur Kreislaufwirtschaft in Kraft getreten. Dieses hatte u.a. sowohl Novellierungen der EU-Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG) als auch der EU-Deponierichtlinie (Richtlinie 1999/31/EG) zum Gegenstand. Der Großteil der erforderlichen Umsetzung dieses EU-Legislativpakets in deutsches Abfallrecht ist durch das sog. Umsetzungsgesetz („Gesetz zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie der Europäischen Union“) in Form von Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) erfolgt, das jüngst von Bundestag und Bundesrat verabschiedet worden ist.

Am 04.07.2020 ist bereits die Verordnung zur Änderung der Abfallverzeichnis-Verordnung und der Deponieverordnung vom 30.06.2020 in Kraft getreten, deren Art. 2 die Deponieverordnung (DepV) betrifft. Diese Änderungen der DepV sind teilweise bedingt durch die Richtlinie (EU) 2018/850 vom 30.05.2018 zur Änderung der EU-Deponierichtlinie, die Teil des EU-Legislativpakets zur Kreislaufwirtschaft ist und die bis zum 05.07.2020 in nationales Recht umzusetzen war. Im Übrigen hat die Änderungsverordnung weitere Änderungen der DepV mit sich gebracht, die der deutsche Verordnungsgeber aus eigenem Antrieb vorgenommen hat.

Mit der vorliegenden Mandanteninformation möchten wir Sie mit den rechtlich relevanten Neuerungen vertraut machen und Ihnen notwendige Informationen an die Hand geben, die Ihnen einen rechtssicheren Umgang mit den Neuerungen ermöglichen.

Wir wünschen Ihnen viele neue und nützliche Erkenntnisse beim Lesen. Und: Bleiben Sie gesund!

1. § 4 Nr. 3 DepV n.F. – Schulung des Personals alle vier Jahre

Die Anforderungen an die Organisation einer Deponie sind mit Blick auf die Schulung des (sonstigen) Personals im neu gefassten § 4 Nr. 3 DepV n.F. geändert worden. Nunmehr muss der Deponiebetreiber die Deponieorganisation so ausgestalten, dass das Personal über den für die Tätigkeit erforderlichen aktuellen Wissensstand verfügt und mindestens alle vier Jahre an einer fachspezifischen Fortbildung teilnimmt.

Dies bedeutet nicht, dass vom gesamten Personal Fachkunde-Fortbildungen besucht werden müssen. Vielmehr reicht es aus, wenn für den jeweiligen Berufsstand passende Fortbildungen nachgewiesen werden können. Dabei geht es allein darum, dass das Deponiepersonal über den für die jeweilige Tätigkeit aktuellen und notwendigen Wissenstand verfügt. In Betracht kommen hier bspw. Fortbildungen in den Bereichen Arbeitsschutz oder Maschinenkunde.

Es handelt sich hierbei in erster Linie um eine Klarstellung, in welchem Zeitraum – nämlich mindestens alle vier Jahre – das Deponiepersonal fortgebildet werden soll. Nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 DepV i.V.m. Anhang 5 Nummer 1.2 zur DepV hat der Deponiebetreiber ein Betriebshandbuch zu führen, in dem u.a. der Fortbildungsbedarf des Deponiepersonals zu dokumentieren ist. Durch dieses Betriebshandbuch können die durchgeführten Unterweisungen, Schulungen oder Fortbildungen beispielsweise durch Zertifikate nachgewiesen werden.

2. § 7 Abs. 3 DepV n.F. – Nicht zugelassene Abfälle zur Verwertung

In Entsprechung zu den Vorgaben der europäischen Änderungsrichtlinie (EU) 2018/850 zur EU-Deponierichtlinie sind die Vorgaben des § 7 DepV zu den nicht zugelassenen Abfällen um einen neuen Absatz 3 erweitert worden. Wichtig: Diese ergänzenden Regelungen treten erst am 01.01.2024 in Kraft.

Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 DepV n.F. dürfen ab dem 01.01.2024 folgende Abfälle nicht mehr durch den Abfallerzeuger und Abfallbesitzer einer Deponie der Klasse 0, I, II, III oder IV zur Ablagerung zugeführt werden:

„1.     Abfälle, die zur Vorbereitung zur Wiederverwendung oder zum Recycling getrennt gesammelt werden; ausgenommen hiervon sind diejenigen Abfälle,

1. a) die bei der anschließenden Behandlung getrennt gesammelter Abfälle entstehen und
2. b) bei denen eine Ablagerung auf Deponien den Schutz von Mensch und Umwelt am besten oder in gleichwertiger Weise wie die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling gewährleistet, oder
3. Abfälle, die einer Verwertung zugeführt werden können; ausgenommen hiervon sind diejenigen Abfälle, bei denen eine Ablagerung auf Deponien den Schutz von Mensch und Umwelt am besten oder in gleichwertiger Weise wie die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling gewährleistet.“

Diese Regelungen dienen der Vorrangigkeit der Verwertung, indem sie einerseits bei der getrennten Sammlung zum Zweck der Vorbereitung zur Wiederverwendung oder zum Recycling ansetzen (Nr. 1) und zum anderen – jenseits der getrennten Sammlung – ganz allgemein an der Verwertbarkeit von Abfällen. Mit der „anschließenden Behandlung“ in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) DepV n.F. sind bspw. die Sortierung, Zerkleinerung, Siebung und Sichtung von Abfällen gemeint. Abfallerzeuger oder -besitzer müssen, wenn sie für getrennt gesammelte oder verwertbare Abfälle die Ausnahmevoraussetzungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 DepV n.F. geltend machen, plausibel darlegen, warum die Ablagerung auf einer Deponie die bessere oder zumindest gleichwertige Umweltoption im Vergleich zur Verwertung darstellt.

Das Anlieferungsverbot ist von den Abfallerzeugern und -besitzern zu beachten, nicht jedoch vom Deponiebetreiber, dem eine Prüfung, ob ein Abfall getrennt gesammelt worden oder verwertbar ist, nicht möglich oder zumindest nicht zumutbar wäre.

Dabei sind gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 DepV n.F. die Grundlagen der Abfallhierarchie und die Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft nach § 6 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 sowie nach § 7 Abs. 4 KrWG entsprechend zu berücksichtigen. Aufgrund des Verweises auf § 7 Abs. 4 KrWG wird also der spezielle Verwertungsvorrang des § 7 Abs. 3 Satz 1 DepV n.F. durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eingeschränkt: Ausnahmsweise ist eine Ablagerung auf Deponien in Betracht zu ziehen, soweit die grundsätzlich vorrangige Verwertung technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist.

Mit der Einfügung des § 7 Abs. 3 DepV n.F. wird insbesondere die Abfallhierarchie des § 6 KrWG konkretisiert und verschärft. Verhindert werden soll, dass der Marktwert von getrennt gesammelten, recycle- oder verwertbaren Abfällen (wie bspw. Glas, Papier oder auch Metall) durch Ablagerung auf Deponien verloren geht.

3. § 8 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 11 DepV n.F. – Annahmeverfahren

Bezüglich des Annahmeverfahrens in § 8 DepV sind durch die Änderungsverordnung zwei neue In-formationspflichten geschaffen worden.

So ist – erstens – mit dem Einfügen einer neuen Nr. 2a in § 8 Abs. 1 Satz 1 DepV die Pflicht der Abfall-erzeuger (bei Sammelentsorgung: die Pflicht der Einsammler) hinzugekommen, dem Deponiebetreiber als Teil der grundlegenden Charakterisierung das Ergebnis der Prüfung der Verwertbarkeit und der Verwertungsmöglichkeiten vorzulegen. Der Verordnungsgeber hat diese Neuerung damit begründet, dass Abfallerzeuger und -besitzer aufgrund ihrer Kenntnisse zur Abfallherkunft und -zusammensetzung zu beurteilen haben, ob Abfälle unter Beachtung der gesetzlichen Kriterien verwertbar sind. Insbesondere gilt dies für die Frage, ob eine Verwertung technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist.

Wichtig: Diese Pflicht hat der Anlieferer (nicht der Deponiebetreiber) zu erfüllen, indem er dem Deponiebetreiber eine entsprechende Mitteilung macht. Dabei dürfte die bloße Angabe, dass sich der anzuliefernde Abfall nach Auffassung des Anlieferers durch Maßnahmen der stofflichen oder energetischen Verwertung nicht verwerten lässt, genügen, weil eben nur das „Ergebnis“ der Prüfung mitzuteilen ist. Weitergehende Ausführungen erübrigen sich daher. Der Deponiebetreiber hat weder et-was zu prüfen noch etwas zu entscheiden. Er hat lediglich im Rahmen der grundlegenden Charakterisierung zu kontrollieren, dass die neue Angabe zur Nicht-Verwertbarkeit gemacht worden ist. Diese formale Pflicht im Rahmen des Annahmeverfahrens ist inhaltlich eng verknüpft mit der neuen materiellen Pflicht des § 7 Abs. 3 DepV n.F., verwertbare Abfälle nicht auf Deponien abzulagern – die allerdings erst ab dem 01.01.2024 gelten wird (s.o.).

Zudem ist – zweitens – in § 8 DepV ein neuer Absatz 11 eingefügt worden. Dieser bestimmt in seinem Satz 1 die entsprechende Anwendung von § 8 Abs. 1 und Abs. 3–5 DepV für die Annahme von Abfällen in Anlagen, in denen diese Abfälle durch Vermischung oder Behandlung zu den in § 6 Abs. 1 Satz 5 und Abs. 2 DepV genannten Abfällen aufbereitet werden, bevor sie auf einer Deponie abgelagert werden. Diese Regelung ist auf die Fälle beschränkt, in denen als Ergebnis einer Aufbereitung durch Vermischung oder Behandlung von Abfällen in einer Anlage

• entweder vorgemischte Abfälle mit den AVV-Abfallschlüsseln 19 02 03 oder 19 02 04
• oder teilweise stabilisierte und verfestigte Abfälle mit den AVV-Abfallschlüsseln 19 03 04, 19 03 06 oder 19 03 07
• oder vollständig stabilisierte Abfälle mit dem AVV-Abfallschlüssel 19 03 05

anfallen. Schon für die Annahme der unvermischten oder unvorbehandelten Abfälle in der Aufbereitungsanlage, die der Deponie vorgelagert ist, gilt das Annahmeverfahren mit der grundlegenden Charakterisierung (§ 8 Abs. 1 DepV), den Erzeuger/Einsammler-Kontrolluntersuchungen (§ 8 Abs. 3 DepV), der Annahmekontrolle des Anlagenbetreibers (§ 8 Abs. 4 DepV) und den Anlagenbetreiber-Kontrolluntersuchungen (§ 8 Abs. 5 DepV) entsprechend. § 8 Abs. 11 Satz 1 DepV n.F. betrifft also das „Vorfeld“ vor der Anlieferung zur Deponie.

Darüber hinaus ist der Zweiterzeuger (regelmäßig der Betreiber der Aufbereitungsanlage) durch § 8 Abs. 11 Satz 2 DepV n.F. verpflichtet worden, den aufbereiteten Abfall oder Deponieersatzbaustoff gegenüber dem Deponiebetreiber grundlegend zu charakterisieren und dem Betreiber zusätzlich folgende Angaben vorzulegen:

1. Abfallschlüssel und Abfallbezeichnung nach § 2 Abs. 1 AVV der Abfälle, die in dem aufbereiteten Abfall enthalten sind,
2. Erklärung, dass die Abfälle, die in dem aufbereiteten Abfall enthalten sind, die Zuordnungskriterien vor dem Vermischen oder der Behandlung eingehalten haben.

Eine Erklärung nach Nr. 2 ist jedoch gemäß § 8 Abs. 11 Satz 3 DepV n.F. entbehrlich, wenn die Einhaltung der Zuordnungskriterien schon mit dem Verfahren nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 DepV, das für vollständig stabilisierte Abfälle mit dem AVV-Abfallschlüssel 19 03 05 die Voraussetzungen für die Ablagerung betrifft, nachgewiesen wird.

Es müssen also der Abfallschlüssel mit Abfallbezeichnung und die chemischen Parameter der Abfälle schon vor ihrer Vermischung oder Behandlung des Abfalls zur jeweiligen Deponie, auf der die Abfälle abgelagert werden sollen, passen. Damit sollen nach der Intention des Verordnungsgebers – und mit inhaltlicher Verbindung zum Vermischungsverbot des § 9 KrWG – Verdünnungen und Vermischungen verhindert werden, die nur darauf abzielen, eigentlich inkompatible Abfälle schlussendlich doch auf die betroffene Deponie zu verbringen. Wiederum handelt es sich nur um Pflichten, die im Bereich der Erzeuger, Besitzer bzw. Anlieferer gelten, nicht jedoch den Deponiebetreiber treffen. Dieser muss lediglich dafür sorgen, dass ihm im Zuge der grundlegenden Charakterisierung nach § 8 Abs. 1 DepV ggf. die zusätzlichen Angaben gemäß § 8 Abs. 11 Satz 2 DepV n.F. gemacht werden.

4. § 10 Abs. 3 DepV n.F. – Abfallrechtliche Abnahme des OFA-Systems

Bezüglich der Stilllegung von Deponien hat der Verordnungsgeber einen neuen § 10 Abs. 3 DepV n.F. geschaffen. Nach Satz 1 dieser Regelung hat die Behörde bei einer Stilllegung einer Deponie oder eines Deponieabschnittes die einzelnen Deponieabschnitte und die dazugehörigen technischen Einrichtungen abzunehmen. Diese Abnahme muss gemäß § 10 Abs. 3 Satz 2 DepV n.F. nach der Errichtung des Oberflächenabdichtungssystems erfolgen.

Die Abnahme hat die erforderliche Prüfung der plan- und bestimmungsmäßigen Ausführungen der deponiebautechnischen Maßnahmen zur Errichtung des Oberflächenabdichtungssystems zum Gegentand. Dem Deponiebetreiber soll die ordnungsgemäße Durchführung der Maßnahmen bescheinigt werden.

Damit hat der Verordnungsgeber eine zeitnahe „abfallrechtliche Abnahme“ des Oberflächenabdichtungssystems intendiert, weil dessen Errichtung häufig mit der Feststellung der endgültigen Stilllegung zeitlich auseinanderfällt. Darüber hinaus ist die Abnahme des Oberflächenabdichtungssystems auch im Zusammenhang mit der Sicherheitsleistung nach § 18 Abs. 1 DepV zu sehen. Denn das Oberflächenabdichtungssystem macht einen erheblichen Teil der finanziellen Aufwendungen in der Stilllegungsphase aus. Die Abnahme und deren Bescheinigung ermöglichen es dem Deponiebetreiber und der zuständigen Überwachungsbehörde, die Sicherheitsleistung bzw. die Rückstellungsverpflichtungen neu zu bewerten, sprich: Sicherheit freizugeben.

In Ergänzung zum neuen § 10 Abs. 3 DepV n.F. muss der Deponiebetreiber nunmehr bei Stellung eines Antrags auf Feststellung der endgültigen Stilllegung einer Deponie nach § 40 Abs. 3 KrWG, dem verschiedene Dokumente beizufügen sind, gemäß dem neugefassten § 10 Abs. 2 Satz 2 DepV zusätzlich auch die Bescheinigung der Behörde über die ordnungsgemäße Errichtung des Oberflächenabdichtungssystems beifügen.

5. § 18 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 DepV n.F. – Bankbürgschaft als Regelbeispiel der Sicherheitsleistung

Praxisrelevant ist außerdem die – auf Betreiben des Bundesrats – im Bereich der Sicherheitsleistung vorgenommene Änderung in § 18 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 DepV. In dieser Vorschrift ist das Wort „Konzernbürgschaft“ durch das Wort „Bankbürgschaft“ ersetzt worden. Damit ist die Bankbürgschaft anstelle der Konzernbürgschaft zum Regelbeispiel für die Stellung einer Bürgschaft als Sicherheitsleistung gemacht worden.

Der Verordnungsgeber hat diese Änderung damit begründet, dass im Bereich von Deponien ein besonderes Risiko für die öffentliche Hand bestehe, bei Insolvenz der Betreiberfirma in Ersatzvornahme treten zu müssen. Im Falle einer Konzernbürgschaft bürge die Konzernmutter für die einzelnen Konzerntöchter, so dass Bürge und Schuldner wirtschaftlich miteinander verwoben seien. Nicht selten habe daher die finanzielle Schieflage einer Tochtergesellschaft negative Auswirkungen auf die finanzielle Situation der Konzernmutter (auch der umgekehrte Fall ist denkbar), so dass es zu einem „Domino-Effekt“ kommen könne. Deswegen berge die Konzernbürgschaft ein höheres Ausfallrisiko als eine Bankbürgschaft. Durch die Änderung werde es den Behörden ermöglicht, die Konzernbürgschaft abzulehnen. Der Austausch der Konzern- durch die Bankbürgschaft in § 18 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 DepV n.F. bedeute jedoch nicht, dass Konzernbürgschaften nicht mehr zulässig seien.

6. Keine Verschärfung der Anforderungen bei der Deponieklasse 0

Schließlich ist festzustellen, dass die zwischenzeitlich vom Bundesumweltministerium (BMU) geplante Verschärfung der Anforderungen an das Abdichtungssystem für die Deponieklasse 0 nicht in die Änderungsverordnung übernommen worden ist.

In seinem Referentenentwurf vom 29.11.2019 hatte das BMU eine Verschärfung der Anforderungen an das Abdichtungssystem für Deponien der Deponieklasse 0 gefordert. Nach dem Referentenentwurf sollten auch Deponien der Deponieklasse 0 zusätzlich zur geologischen Barriere mit einem Ba-sisabdichtungssystem mit (nur) einer ersten Abdichtungskomponente ausgestattet werden müssen. Ausnahmsweise sollte eine solche Abdichtungskomponente entbehrlich sein, wenn auf der Deponie nur unbelasteter Bodenaushub abgelagert werden würde. Das BMU begründete seinen Änderungsvorschlag damit, dass neue Deponien der Klasse 0 überwiegend nicht infolge einer Suche nach einem geeigneten Standort errichtet würden, sondern an vorbestimmten Standorten, wie z.B. Kiesgruben. Häufig müsste dann die geologische Barriere verbessert oder erst geschaffen werden. Diese künstlich erzeugten Schichten seien i.d.R. undurchlässiger (weil geringmächtiger) als das geforderte Minimum von 1x10-7 m/s und würden ein lateral abfließendes und kontrollierbares Sickerwasser erzeugen, was beim vorgegebenen Minimum nicht der Fall sei, weil das Sickerwasser aufgrund der relativ guten Durchlässigkeit in den Untergrund versickere (eine geologische Barriere von 1x10-7 m/s wirke eher als Filter als eine Dichtung). Durch die geplante Anforderung werde das Vertrauen in die Einhaltung von Grundwasser- und Bodenschutzgrenzwerten erheblich erhöht, zumal aufgrund der Ausnahmemöglichkeiten der DepV nur wenige Deponien der Klasse 0 mit einer geeigneten Eingangskontrolle betrieben würden.

Nach erheblichen Einwänden verschiedener Branchenverbände wurde die Verschärfung der Anforderungen an die Deponieklasse 0 jedoch nicht in die Kabinettsfassung und dementsprechend nicht in den Entwurf der Bundesregierung übernommen.

Nach der Übersendung dieses Entwurfs an den Bundesrat machte sich jedoch der Umweltausschuss des Bundesrates erneut für den ursprünglichen Änderungsvorschlag des BMU stark und empfahl dem Bundesrat eine entsprechende Maßgabe zur Änderung des Regierungsentwurfs. Zur Begründung führte der Ausschuss aus, dass „[o]hne diese ergänzenden Anforderungen an das Basisabdichtungssystem […] bei dem vorgegebenen, relativ hohen Durchlässigkeitsbeiwert der geologischen Barriere das Sickerwasser nahezu ungehindert in den Untergrund versickern [kann], sodass die vorgeschriebene Entwässerungsschicht darüber weitgehend funktionslos bleibt“. Die betroffenen Kreise übten erneut deutliche Kritik an dem Änderungsvorschlag des Bundesrat-Umweltausschusses. Insbesondere wurde angeführt, dass mit dieser Änderung Deponien der Deponieklasse 0 für nahezu unbelastete mineralische Abfälle neben der bisher schon geforderten geologischen Barriere zukünftig auch noch eine 1-komponentige Basisabdichtung benötigen würden, die wiederum aus technischen Gründen eine Sickerwasserfassung und -ableitung oder gar Sickerwasserbehandlung erfordern würde. Das wurde als nicht sachgerecht kritisiert, da es mittelbar zur praktischen Abschaffung der Deponieklasse 0 führen und somit regionale Kapazitätsengpässe verschärfen sowie die Entsorgung geringstbelasteter mineralischer Abfälle drastisch verteuern würde.

Letztlich wurde die Beschlussempfehlung des Bundesrat-Umweltausschusses vom Plenum des Bundesrates abgelehnt und nicht als Änderungsmaßgabe in den Bundesrat-Beschluss aufgenommen. Die Anforderungen an die Abdichtungen von Deponien der Deponieklasse 0 sind somit nicht verschärft worden.