Novelle des Verpackungs­gesetzes 2021: Einweg­kunststoff­verpackungen

Liebe Mandantinnen und Mandanten,
sehr geehrte Damen und Herren,

im Anschluss an die vorangegangene Änderung des Verpackungsgesetzes durch das am 8. Februar 2021 verkündete Erste Gesetz zur Änderung des Verpackungsgesetzes in Bezug auf Kunststofftragetaschen wurde am 14. Juni 2021 das „Gesetz zur Umsetzung von Vorgaben der Einwegkunststoffrichtlinie und der Abfallrahmenrichtlinie im Verpackungsgesetz und in anderen Gesetzen“ im Bundesgesetzblatt verkündet. Zweck des Gesetzes ist es vornehmlich, bestimmte Vorgaben aus der EU-Einwegkunststoffrichtlinie (EU-EWKRL) von 2019 sowie aus Art. 8a EU-Abfallrahmenrichtlinie (in Bezug auf Verpackungen i.V.m. Art. 7 Abs. 2 der Verpackungsrichtlinie) in deutsches Recht umzusetzen.

Durch das Änderungsgesetz werden erhebliche Änderungen des am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Verpackungsgesetzes (VerpackG) vorgenommen. Das Änderungsgesetz betrifft unter anderem Hersteller, (Letzt-) Vertreiber, Online-Marktplätze und Fulfillment-Dienstleister. Die Novelle umfasst folgende Kernelemente:

• Getrenntsammlung: Ab 2025 müssen mindestens 77 Masse-% und ab 2029 mindestens 90 Masse-% der Einwegkunststoffgetränkeflaschen zum Zweck des Recyclings getrennt gesammelt werden.
• Mindestrezyklatanteil: Ab 2025 müssen neue PET-Getränkeflaschen aus mindestens 25 % Recyclingkunststoff bestehen. Ab 2030 erhöht sich die Quote auf 30 %. und gilt dann für alle Einwegkunststoffflaschen.
• Ausweitung der Pfandpflicht: Ab 2022 ist ein Pfand auf grundsätzlich alle Einwegkunststoffgetränkeflaschen und sämtliche Getränkedosen verpflichtend. Für Milch oder Milcherzeugnisse in Einwegkunststoffgetränkeflaschen gilt eine Übergangsfrist bis 2024.
• Mehrweg-Alternativen: Ab 2023 sind Letztvertreiber verpflichtet, ihre Produkte alternativ auch in Mehrwegverpackungen anzubieten. Kleine Betriebe (Ladenfläche ≤ 80 m²) müssen den Verbrauchern ermöglichen, eigene Mehrwegbehälter zu nutzen.

Über die Einwegkunststoffverbotsverordnung können Sie sich durch den Fachbeitrag von Franßen/Homann, „Die neue Einwegkunststoffverbotsverordnung 2021“, in der AbfallR 2021, 98–104, informieren.

Wir wünschen Ihnen viele neue und nützliche Erkenntnisse beim Lesen.

Und: Bleiben Sie gesund!

1. Abfallwirtschaftliche Ziele, § 1: Getrenntsammlungspflicht

Gemäß dem neuen § 1 Abs. 3 Satz 4 VerpackG gelten zwei neue Zielbestimmungen, die Art. 9 Abs. 1 der EU-EWKRL (getrennte Sammlung) umsetzen: Von den kalenderjährlich erstmals in Verkehr gebrachten Einwegkunststoffgetränkeflaschen (bis 3,0 l) sind ab dem 1. Januar 2025 mindestens 77 Masse-% und ab dem 1. Januar 2029 mindestens 90 Masse-% zum Zweck des Recyclings getrennt zu sammeln.

Neue gesetzliche Definitionen gibt es für die Begriffe „Einwegkunststoffgetränkeflasche“ (§ 3 Abs. 4 c VerpackG), „Einwegkunststoffverpackungen“ (§ 3 Abs. 4a VerpackG) und „Kunststoff“ (§ 3 Abs. 21 VerpackG).

Ausgenommen davon sind Einwegkunststoffgetränkeflaschen nach dem ebenfalls neu eingefügten § 30a Abs. 3. Dabei handelt es sich zum einen um Einweggetränkeflaschen, deren Flaschenkörper aus Glas oder Metall besteht, so dass lediglich die Verschlüsse, Deckel, Etiketten, Aufkleber oder Umhüllungen aus Kunststoff sind (Nr. 1, siehe dazu auch § 3 Abs. 4c VerpackG). Zum anderen sind Einwegkunststoffgetränkeflaschen für flüssige Lebensmittel für bestimmte medizinische Zwecke nach der EU-Verordnung Nr. 609/2013 ausgenommen.

Das genaue Verfahren zur Berechnung der Quoten wird sich aus einem erst noch zu erlassenden Durchführungsrechtsakt der EU-Kommission ergeben. Insoweit hat die Kommissikon am 20.05.2021 den Entwurf einer Durchführungsentscheidung zur Festlegung von Regeln über Berechnung, Nachweis und Bericht von Daten über die Getrenntsammlung von EWK-Getränkeflaschen veröffentlicht. Gemäß Art. 9 Abs. 3 EU-EWKRL muss die Durchführungsentscheidung bis zum 03.07.2020 erlassen worden sein.

2. Beschränkungen des Inverkehrbringens, § 5: Verhältnis zur EWKVerbotsV

Ein neuer § 5 Abs. 3 VerpackG stellt klar, dass die in § 3 der neuen EWKVerbotsV enthaltenen Verbote des Inverkehrbringens von Einwegkunststoffprodukten, die auch Verpackungen erfassen (vgl. unsere Mandanteninformation zur EWKVerbotsV von Januar 2021), unabhängig von den Beschränkungen des Inverkehrbringens nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 VerpackG gelten. Die Beschränkungen und Verbote nach § 5 VerpackG und § 3 EWKVerbotsV sind also parallel zu beachten.

3. Pflichten der Systeme, § 14: Informationspflichten

Der neue Satz 2 in § 14 Abs. 3 VerpackG dient der Umsetzung von Art. 10 der EU-EWKRL (Sensibilisierungsmaßnahmen), indem er erweiterte Informationspflichten der dualen Systeme bei Einwegkunststoffverpackungen regelt. Die Systeme müssen über die Auswirkungen einer Vermüllung auf die Umwelt, insbesondere die Meeresumwelt (Nr. 1) sowie über Maßnahmen zur Vermeidung dieser Vermüllung, insbesondere über die Verfügbarkeit von Mehrwegverpackungen als Alternative informieren (Nr. 2).

4. Hersteller- und Vertreiberpflichten, § 15 VerpackG: Mehrwegverpackungen

In § 15 Abs. 1 Satz 1 VerpackG ist eine neue Nr. 5 eingefügt worden. Danach sind nunmehr Hersteller und Vertreiber auch von Mehrwegverpackungen verpflichtet, gebrauchte, restentleerte Verpackungen der gleichen Art, Form und Größe wie die von ihnen in Verkehr gebrachten am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen. Für Letztvertreiber beschränkt sich die Rücknahmepflicht gemäß dem (unverändert gebliebenen) § 15 Abs. 1 Satz 2 VerpackG grundsätzlich auf Verpackungen, die von solchen Waren stammen, die der Vertreiber in seinem Sortiment führt.

5. Mindestrezyklatanteil, § 30a: Erst PET-, dann alle Einwegkunststoffgetränkeflaschen

Die Novelle fügt einen neuen § 30a in das VerpackG ein, der erstmal einen Mindestrezyklatanteil in neuen Produkten verbindlich vorschreibt:

• Nach Abs. 1 Satz 1 der neuen Vorschrift ist das Inverkehrbringen von hauptsächlich aus Polyethylenterephthalat (PET) bestehenden Einwegkunststoffgetränkeflaschen ab dem 1. Januar 2025 nur noch gestattet, wenn das in der Flasche jeweils enthaltene PET zu mindestens 25 Masse-% aus Kunststoffrezyklaten besteht.
• Gemäß Abs. 1 Satz 2 dürfen dann ab dem 1. Januar 2030 sämtliche Einwegkunststoffgetränkeflaschen (unabhängig von der Kunststoffart) nur noch in Verkehr gebracht werden, wenn der in der Flasche jeweils enthaltene Kunststoff zu mindestens 30 Masse-% aus Kunststoffrezyklaten besteht.

Über den Verweis des § 2 Abs. 2 Satz 1 VerpackG sind unter „Kunststoffrezyklat“ Rezyklate nach § 3 Abs. 7b KrWG aus Kunststoff i.S.d. neuen § 3 Abs. 21 VerpackG zu verstehen. Gemäß § 3 Abs. 7b KrWG sind Rezyklate sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind (vgl. dazu unsere Mandanteninformation „Das neue KrWG-Umsetzungsgesetz 2020 Teil 1: Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen“).

Die Vorschrift setzt Art. 6 Abs. 5 i.V.m. Teil F des Anhangs der EU-EWKRL (Produktanforderungen) um. Ziel des § 30a VerpackG ist es, den Anteil von aus primären Rohstoffen hergestelltem Kunststoff in Getränkeflaschen zu reduzieren und durch einen Mindestanteil an Kunststoffrezyklat zu ersetzen. Die Vorschrift richtet sich an Hersteller von Einwegkunststoffgetränke­flaschen (§ 3 Abs. 4c VerpackG). Irrelevant ist es, ob die Verpackung beim Inverkehrbringen bereits befüllt ist oder ob sie noch keinen Inhalt enthält. Gemäß § 3 Abs. 14 Satz 2 VerpackG fällt darunter auch, wer im Ausland produzierte Einwegkunststoffgetränkeflaschen nach Deutschland einführt. Die Herstellung von Vorprodukten von Einwegkunststoffgetränkeflaschen ist hingegen nicht erfasst: Sog. „Preforms“ zum Blasen von PET-Flaschen fallen nicht unter die Regelung des § 30a VerpackG.

Nach § 30a Abs. 2 VerpackG besteht für die Hersteller die Möglichkeit, die grundsätzlich auf die einzelnen Flaschen bezogenen Rezyklateinsatzquoten alternativ als Rezyklateinsatzquote in Bezug auf die Gesamtmasse der in einem Jahr in Deutschland in Verkehr gebrachten Einwegkunststoffgetränkeflaschen zu erfüllen. Die Alternative ist besonders in den Fällen attraktiv, in denen eine Einhaltung einer Rezyklateinsatzquote pro in Verkehr gebrachter Flasche aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen nicht möglich ist. So ist es erlaubt, weiterhin Einwegkunststoffgetränkeflaschen ohne jeglichen Rezyklatanteil in Verkehr zu bringen, wenn gleichzeitig bei anderen Einwegkunststoffgetränkeflaschen die gesetzlich geforderten Mindestrezyklateinsatzquoten entsprechend übererfüllt werden. Bei Nutzung dieser Möglichkeit ist gemäß § 30a Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 VerpackG eine nachprüfbare Dokumentation zu führen.

Von dem Mindestrezyklatanteil nimmt § 30a Abs. 3 VerpackG solche Einwegkunststoffgetränkeflaschen aus, bei denen der Flaschenkörper aus Glas oder Metall besteht und lediglich die Verschlüsse, Deckel, Etiketten, Aufkleber oder Umhüllungen aus Kunststoff sind (Nr. 1) und solche Einwegkunststoffgetränkeflaschen, die für flüssige Lebensmittel für bestimmte medizinische Zwecke gemäß der EU-Verordnung 609/2013 bestimmt sind und dafür verwendet werden (Nr. 2).

6. Pfand- und Rücknahmepflichten, § 31: Ausweitung ab 2022/2024

Die Novelle des VerpackG erweitert in zweifacher Hinsicht die Pfand- und Rücknahmepflichten:

Zum einen wird die in § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 Buchst. g) VerpackG geregelte Ausnahme von der Pfand- und Rücknahmepflicht für Einweggetränkeverpackungen für sonstige trinkbare Milcherzeugnisse i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 2 des Milch- und Margarinegesetzes , insbesondere Joghurt und Kefir, beschränkt auf solche trinkbaren Milcherzeugnisse, denen kein Stoff zugesetzt worden ist, der in Anlage 8 der Fruchtsaft- und Erfrischungsgetränke- und Teeverordnung aufgeführt ist (Koffein, Taurin, Inosit und Glucuronolacton). Das sind Stoffe, die typischerweise Energydrinks zugesetzt werden. Weiterhin pfandbefreit sind demnach Milcherzeugnisse mit Zusätzen wie etwa Fruchtbestandteilen, Gewürzen, Zucker und Süßungsmitteln, sofern diese Zusätze nicht verwendet werden, um einen Milchbestandteil vollständig oder teilweise zu ersetzen.

Zum anderen werden alle in § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 VerpackG geregelten Ausnahmen von der Pfand- und Rücknahmepflicht im Wege zweier neuer Gegenausnahmen eingeschränkt:

• Gemäß dem neuen § 31 Abs. 4 Satz 2 VerpackG gelten die sieben Ausnahmen des § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 Buchst. a) bis e), h) und i) VerpackG ab dem 1. Januar 2022 nicht, wenn diese Getränke in Einwegkunststoffgetränkeflaschen abgefüllt sind. Das betrifft Sekt etc.; Wein etc.; weinähnliche Getränke und Mischgetränke, auch in weiterverarbeiteter Form, mit einem Anteil an weinähnlichen Erzeugnissen von mindestens 50 %; alkoholsteuerpflichtige Alkoholerzeugnisse (ausgenommen Alkopopsteuer-pflichtige Erzeugnisse); sonstige alkoholhaltige Mischgetränke mit einem Alkoholgehalt von mindestens 15 %; Fruchtsäfte und Gemüsesäfte; sowie Fruchtnektare ohne Kohlensäure und Gemüsenektare ohne Kohlensäure. Darüber hinaus gelten die beiden weiteren Ausnahmen des § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 Buchst. f) und g) VerpackG ab dem 1. Januar 2024 nicht, wenn diese Getränke in Einwegkunststoffgetränkeflaschen abgefüllt sind. Das betrifft Milch und Milchmischgetränke mit einem Milchanteil von mindestens 50 % sowie sonstige trinkbare Milcherzeugnisse, insbesondere Joghurt und Kefir (s.o.). Das Bestehen einer Pfandpflicht ab 2022 bzw. 2024 setzt die Abfüllung all dieser Getränke in Einwegkunststoffgetränkeflaschen voraus. Ausgenommen von der Pfandpflicht ab 2022/2024 sind Einwegkunststoffgetränkeflaschen mit einem Flaschenkörper aus Glas oder Metall (lediglich Verschlüsse, Deckel, Etiketten, Aufkleber oder Umhüllungen sind aus Kunststoff) und Einwegkunststoffgetränkeflaschen für flüssige Lebensmittel für bestimmte medizinische Zwecke gemäß der EU-Verordnung 609/2013.
• Gemäß dem neuen § 31 Abs. 4 Satz 3 VerpackG gelten alle Ausnahmen nach § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 VerpackG ab dem 1. Januar 2022 nicht, wenn diese Getränke in Getränkedosen abgefüllt sind. Hier werden auch die diätetischen Getränke i.S.d. § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 Buchst. j) VerpackG erfasst. Künftig unterliegen also alle Getränkedosen unabhängig vom Getränkeinhalt der Pfandpflicht.

Mit diesen Regelungen wird Art. 8a Abs. 2 EU-AbfRRL (erweiterte Herstellerverantwortung) für den Bereich der Einweggetränkeverpackungen umgesetzt.

7. Mehrwegalternative, § 33: Letztvertreiber

Die Novellierung des VerpackG ergänzt einen neuen Abschnitt 7 – „Minderung des Verbrauchs bestimmter Einwegverpackungen“, der mit dem neu eingefügten § 33 VerpackG beginnt.

Der neue § 33 Abs. 1 VerpackG verpflichtet Letztvertreiber von Einwegkunststofflebensmittelverpackungen (§ 3 Abs. 4b VerpackG) und von Einweggetränkebechern, die jeweils erst beim Letztvertreiber mit Waren befüllt werden, ab dem 1. Januar 2023, die in diesen Einwegverpackungen angebotenen Waren am Ort des Inverkehrbringens jeweils auch in Mehrwegverpackungen zum Verkauf anzubieten. Dabei dürfen sie die Verkaufseinheit aus Ware und Mehrwegverpackung nicht zu einem höheren Preis oder zu schlechteren Bedingungen anbieten als die Verkaufseinheit aus der gleichen Ware und einer Einwegverpackung. Die Regelung dient der Umsetzung von Art. 4 Abs. 1 EU-EWKRL (Verbrauchsminderung).

Durch die Formulierung „gleiche Ware“ will der Gesetzgeber verdeutlichen, dass das Angebot der Ware in einer Einwegverpackung dem Angebot der Ware in einer Mehrwegverpackung exakt entsprechen muss. Beispiel: Wenn in einer Verkaufsstelle 0,2 l Kaffee in einer Einwegverpackung angeboten wird, muss auch 0,2 l Kaffee (nicht mehr, nicht weniger) in einer Mehrwegverpackung zum Verkauf angeboten werden – und dies nicht zu schlechteren Konditionen oder zu einem höheren Preis. Es bleibt hingegen zulässig, ein Pfandsystem als Anreiz für die spätere Rückgabe der Mehrwegverpackung einzuführen.

Eine Ausnahme von der Pflicht zum Angebot einer Mehrwegalternative besteht nach § 33 Abs. 1 Satz 3 VerpackG für den Vertrieb von Waren durch Verkaufsautomaten, die in Betrieben zur Versorgung der Mitarbeiter nicht öffentlich zugänglich aufgestellt sind. Im Umkehrschluss folgt daraus, dass die Mehrweg-Alternativen-Pflicht auch für öffentlich zugängliche Verkaufsautomaten gilt.

§ 33 Abs. 2 VerpackG flankiert die Mehrweg-Alternativen-Pflicht mit einer Hinweispflicht: Um es den Endverbrauchern zu ermöglichen, sich bewusst für eine Mehrwegalternative zu entscheiden, muss der Letztvertreiber die Endverbraucher in der Verkaufsstelle, im Falle der Lieferung von Waren in den Darstellungsmedien, durch deutlich sicht- und lesbare Informationstafeln oder -schilder auf diese Möglichkeit hinweisen.

§ 33 Abs. 3 VerpackG beschränkt die in § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. Satz 2 VerpackG neu eingeführte Pflicht der Letztvertreiber zur Rücknahme von Mehrwegverpackungen (vgl. Ziff. 4.) für die Letztvertreiber nach § 33 Abs. 1 Satz 1 auf die Rücknahme der von ihnen selbst in Verkehr gebrachten Mehrwegverpackungen.

8. Mehrwegalternative, § 34: Erleichterungen für kleine Unternehmen und Verkaufsautomaten

§ 34 VerpackG enthält Erleichterungen für kleine Unternehmen und Verkaufsautomaten. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift müssen Letztvertreiber mit nicht mehr als fünf Beschäftigten, deren Verkaufsfläche 80 m² nicht überschreitet, nicht zwingend eigene Mehrwegverpackungen anbieten, sondern können auch anbieten, die Waren in von den Endverbrauchern zur Verfügung gestellte Mehrwegbehältnisse abzufüllen.

Der Begriff der Beschäftigten ist nach der Intention des Gesetzgebers weit auszulegen. Er umfasst sämtliche Beschäftigte im Betrieb, unabhängig davon, ob sie in Teilzeit- oder Vollzeitbeschäftigung stehen, ob sie studentische oder saisonale oder aushilfsweise eingestellte Beschäftigte sind. Für die Anzahl der Beschäftigten regelt der neue § 34 Abs. 1 Satz 2 VerpackG, dass Teilzeitbeschäftigte mit einer regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von nicht mehr als 20 Stunden mit 0,5 und nicht mehr als 30 Stunden mit 0,75 berücksichtigt werden (entspricht § 23 Abs. 1 Satz 4 Kündigungsschutzgesetz).

Den Begriff der Verkaufsfläche will der Gesetzgeber i.S.d. § 15 Abs. 4 Satz 2 und § 31 Abs. 2 Satz 4 VerpackG verstanden wissen; er umfasst sämtliche für Verbraucher frei zugängliche Flächen wie etwa Sitz- und Aufenthaltsbereiche. Werden Waren geliefert, so gelten auch alle Lager- und Versandflächen als Verkaufsfläche.

Beim Vertrieb durch Verkaufsautomaten können Letztvertreiber den Endverbrauchern gemäß § 34 Abs. 2 VerpackG anstelle der Abgabe der Waren in Mehrwegverpackungen auch anbieten, die Ware in von den Endverbrauchern zur Verfügung gestellten Mehrwegbehältnissen abzufüllen.

Sowohl für die Abgabe von Waren in Verkaufsstellen als auch für die Abgabe von Waren durch öffentlich zugängliche Verkaufsautomaten darf die Nutzung von Mehrwegbehältnissen des Endverbrauchers nicht zu schlechteren Bedingungen angeboten werden als bei Nutzung einer Einwegkunststofflebensmittelverpackung oder eines Einweggetränkebechers.

Letztvertreiber, die eine Erleichterung nach § 34 Abs. 1 oder Abs. 2 VerpackG in Anspruch nehmen, müssen die Endverbraucher in der Verkaufsstelle, im Falle der Lieferung von Waren in den Darstellungsmedien,  durch deutlich sicht- und lesbare Informationstafeln oder -schilder auf das Angebot der Abfüllung der Ware in zur Verfügung gestellte Mehrwegbehältnisse hinweisen.

9. Übergangsregelungen, § 38

Gemäß der Übergangsregelung des neuen § 38 Abs. 7 VerpackG dürfen Einwegkunststoffgetränkeflaschen und Getränkedosen, die ab 2022 erstmals der Pfandpflicht für Einweggetränkeverpackungen nach § 31 VerpackG unterliegen (vgl. Ziff. 5.) und die bereits vor dem 1. Januar 2022 vom Hersteller in Verkehr gebracht wurden, noch bis zum 1. Juli 2022 von jedem weiteren Vertreiber auf allen Handelsstufen ohne Pfand bis an den Endverbraucher abgegeben werden.