Mandanteninformation - Die EU-Zwangsarbeitsverordnung (FLR)

Liebe Mandantinnen und Mandanten,
liebe Damen und Herren,

gerne möchten wir Sie über die ab dem 14. Dezember 2027 geltende Zwangsarbeitsverordnung (EU) 2024/3015 – auch „Forced Labour Regulation“ (kurz: FLR) – informieren. Zwar steht deren Geltungsbeginn noch nicht zeitnah an, doch lohnt es sich unserer Auffassung nach schon, sich mit ihr auseinanderzusetzten. Das liegt vor allem daran, dass sie auf alle Produkte Anwendung findet, die in der EU in den Verkehr gebracht werden. Um Ihnen die Arbeit mit der FLR zu erleichtern, können Sie deren wesentliche Regelungen und eine erste Einschätzung zu ihrem Anwendungsbereich dieser Mandanteninformation entnehmen. 

Wir wünschen Ihnen viele neue und nützliche Erkenntnisse beim Lesen,

Ihr FRANSSEN NUSSER Team

1. Was ist die FLR und ab wann gilt sie?

Die Zwangsarbeitsverordnung (EU) 2024/3015 – auch „Forced Labour Regulation“ (kurz: FLR) – zielt darauf ab, den globalen Einsatz von Zwangsarbeit zu bekämpfen (Art. 1 Abs. 1 S. 2 FLR). Um hierzu beizutragen, schafft die FLR für den Unionsmarkt einen Mechanismus zum Verbot des Vertriebs oder der Ausfuhr von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten und zur Rücknahme solcher Produkte, die sich bereits auf dem Unionsmarkt befinden (Erwägungsgrund 15 FLR). Um die Einhaltung des Verbots sicherzustellen, enthält die Verordnung besondere Marktüberwachungsvorschriften. Sowohl Behörden der Mitgliedstaaten aber auch die Kommission sind für die Marktüberwachung zuständig. Unmittelbare Handlungs- und Sorgfaltspflichten für Unternehmen begründet die FLR grundsätzlich nicht (s. Art. 1 Abs. 3 FLR; Theusinger/Flöer, RAW 2025, 158 (160)). Sie knüpft jedoch an die Erfüllung von Sorgfaltspflichten aus anderen Rechtsakten an. 

Für Wirtschaftsakteure in der EU gilt die Verordnung ab dem 14. Dezember 2027 (Art. 39 FLR). Da es sich bei der FLR um eine Verordnung handelt, gilt sie unmittelbar in den Mitgliedstaaten, ohne dass sie ein Umsetzungsgesetz erlassen.

2. Was ist das Verbot von Produkten, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden?

Kernregelung der Verordnung ist das „Verbot von Produkten, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden“ in Art. 3 FLR. Konkret lautet die Bestimmung wie folgt:

„Wirtschaftsakteure dürfen in Zwangsarbeit hergestellte Produkte weder auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringen oder bereitstellen, noch dürfen sie solche Produkte ausführen.“

Nach Art. 3 FLR besteht ein Verbot mit den Produkten zu handeln, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: 

• Sie gilt für (1) Produkte 
• die (2) in Zwangsarbeit hergestellt wurden
• wenn (3) Wirtschaftsakteure,
• sie (4) auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringen, bereitstellen oder ausführen

 

2.1. Was ist ein Produkt?

Der FLR liegt ein weiter Produktbegriff zugrunde. Von diesem werden alle geldwerten Handelswaren – unabhängig welcher Produktgruppe – erfasst. 

Art. 2 Nr. 6 FLR definiert Produkt als „jedes Erzeugnis, das einen Geldwert hat und als solches Gegenstand von Handelsgeschäften sein kann, unabhängig davon, ob es gewonnen, geerntet, erzeugt oder hergestellt wird“. Der Definition liegt damit ein weites Produktverständnis zugrunde und im Grunde kann sich die FLR auf jede Handelsware beziehen. Dies entspricht auch dem vom Gesetzgeber bezweckten weiten sachlichen Anwendungsbereich der FLR, welcher sich auf „alle Produkte jeglicher Art“ beziehen soll (Erwägungsgrund 18 FLR). Damit bezieht sich das Verbot auf alle physischen Handelswaren aller Produktkategorien. Da die Definition an den weiten Begriff des „Erzeugnisses“ und nicht wie zum Beispiel die EU-Produktsicherheitsverordnung (EU) 2023/988 (kurz: GPSR) an den des „Gegenstandes“ (Art. 3 Nr. 1 GPSR) anknüpft, ist nicht auszuschließen, dass nicht nur körperliche Gegenstände, sondern auch alle sonstigen als Handelswaren vertriebenen physischen Erzeugnisse unter die Verordnung fallen. Hierzu zählt zum Beispiel Strom, welcher im europäischen Primärrecht als Ware gilt (s. EuGH, C-573/12, Rn. 65, 67).

2.2. Wann wurde ein Produkt in Zwangsarbeit hergestellt?

Zwangsarbeit im Sinne der FLR ist Zwangs- oder Pflichtarbeit nach Art. 2 IAO-Übereinkommen Nr. 29 (kurz: IAO-Übereinkommen) (Art. 2 Nr. 1 FLR). Art. 2 IAO-Übereinkommen definiert, was unter Zwangsarbeit zu verstehen ist. Gemäß Art. 2 Abs. 1 des IAO-Übereinkommens ist dies „jede Art von Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung irgendeiner Strafe verlangt wird und für die sie sich nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat.“ Art. 2 Abs. 2 IAO-Übereinkommen nimmt bestimmte Tätigkeiten vom Zwangsarbeitsbegriff aus. Zu diesen zählen insbesondere Tätigkeiten die wegen einer Verurteilung und unter staatlicher Überwachung erbracht werden (Art. 2 Abs. 2 lit. c IAO-Übereinkommen). 

Um festzustellen, ob in einem Erzeugungsprozess Zwangsarbeit eingesetzt wurde, können verschiedene Indizien herangezogen werden. Zu diesen zählen:

(1) das Ausnutzen einer hilflosen Lage, (2) Täuschung bspw. über Ort, Art und Umfang der Tätigkeit und den gewährten Lohn, (3) Begrenzung der Bewegungsfreiheit, (4) Isolation, (5) physische und sexuelle Gewalt, (6) Einschüchterung und Drohungen, (7) Entziehung von Ausweisdokumenten, (8) Vorenthaltung von Gehältern, (9) Schuldknechtschaft, (10) erniedrigende Arbeits- und Lebensbedingungen, (11) exzessive Überstunden und (12) die Verweigerung von Arbeitsverträgen (Theusinger/Flöer, RAW 2025, 158 (159)). 

Das Verbot soll gelten, wenn auf einer bestimmten Stufe der Erzeugung eines Produkts – oder seiner Komponenten – Zwangsarbeit zum Einsatz kam. Hiervon ausgenommen sind Transportdienstleistungen bei der Herstellung des Produkts (Erwägungsgrund 18 FLR). 

2.3. Wer sind die vom Verbot betroffenen Wirtschaftsakteure?

Adressaten des Verbots sind „Wirtschaftsakteure“ und damit im Wesentlichen alle mit der Herstellung und dem Handel von Waren in der EU befassten Unternehmen, einschließlich solcher, die Waren aus Drittstaaten mittels Fernabsatz anbieten. Die FLR gilt für Wirtschaftsakteure jeglicher Größe unterschiedslos. Das heißt auch kleine und mittlere Unternehmen (sog. KMU) sind nicht von der Verordnung ausgenommen. 

Art. 2 Nr. 9 FLR definiert „Wirtschaftsakteur“ als „jede natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die Produkte auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringt oder bereitstellt oder Produkte ausführt“. Indem die Definition von Wirtschaftsakteur an das Inverkehrbringen, das Bereitstellen und die Ausfuhr anknüpft, erfasst sie sämtliche Tätigkeiten, die sich damit befassen, Waren in der EU zu verkaufen oder diese aus der EU zu exportieren. Art. 4 FLR stellt klar, dass auch solche Produkte als „auf dem Markt bereitgestellt“ gelten, die im Wege des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten werden, wenn sich das Angebot an Endnutzer in der EU richtet. Ziel dessen ist es, sicherzustellen, dass die FLR auch beim Online-Verkauf von Produkten in der EU aus nicht-EU Staaten angewandt wird (Erwägungsgrund 22 FLR). 

2.4. An welche Handlungen knüpft das Verbot an?

Verboten ist das „Inverkehrbringen“, „Bereitstellen“ und „Ausführen“ von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten. 

2.4.1 Wann liegt ein Bereitstellen vor?

Bereitstellung auf dem Markt bezeichnet „jede entgeltliche oder unentgeltliche Überlassung eines Produkts zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Unionsmarkt im Rahmen einer Geschäftstätigkeit“ (Art. 2 Nr. 4 FLR). Erfasst ist hiervon jedes Angebot eines Produkts, das zu einer tatsächlichen Bereitstellung von diesem auf dem Unionsmarkt führen kann. Es setzt eine Vereinbarung über die Übertragung von Rechten an dem Produkt voraus (Kommission, Blue Guide Produktvorschriften der EU 2022, S. 19). Gemäß Art. 4 regelt die FLR eine Sonderform der Bereitstellung im Wege des Fernabsatzes. Hiernach liegt ein Bereitstellen auch dann vor, wenn Produkte im Wege des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten werden und sich das Angebot an Endnutzer in der EU richtet. 

2.4.2. Wann ist ein Inverkehrbringen gegeben?

Inverkehrbringen liegt vor, wenn ein Produkt erstmalig auf dem Unionsmarkt bereitgestellt wird (Art. 2 Nr. 5 FLR). In der Regel erfolgt es durch den Hersteller des Produkts, falls dieser in der Union ansässig ist, oder durch dessen Einführer bzw. Importeur. Das Inverkehrbringen liegt in der Regel vor, wenn ein Produkt erstmalig vom Hersteller oder Einführer einem Händler oder Endnutzer bereitgestellt wird (Kommission, Blue Guide Produktvorschriften der EU 2022, S. 20). 

2.4.3. Was ist ein „Ausführen“?

Ein Ausführen ist gegeben, wenn Unionswaren gemäß Art. 269 Verordnung (EU) Nr. 952/2013 aus dem Zollgebiet der Union verbracht werden (Art. 2 Nr. 22 FLR). Im Zuge dessen werden sie in die „Ausfuhr“ überführt. Hierbei handelt es sich insbesondere um Exportvorgänge.

3. Welche Pflichten haben die Wirtschaftsakteure unter der FLR?

Außerhalb des in den Art. 14 ff. FLR gesondert geregelten Marktüberwachungsverfahrens schafft die Verordnung grundsätzlich keine unmittelbaren Handlungspflichten für die Wirtschaftsakteure. Vielmehr stellt Art. 1 Abs. 3 FLR ausdrücklich klar, mit der FLR „werden keine zusätzlichen Sorgfaltspflichten für die Wirtschaftsakteure eingeführt als jene, die bereits im Unionsrecht oder im nationalen Recht vorgesehenen sind“. Doch das bedeutet nicht, dass Unternehmen im Kontext der FLR keinen Pflichten unterliegen. Solche folgen einerseits aus dem in Art. 3 FLR normierten Verbot des Handelns von mit in Zwangsarbeit hergestellten Produkten, und implizit aus den Vorschriften zum Marktüberwachungsverfahren gemäß Art. 17 ff. FLR. Insbesondere knüpft die FLR an Sorgfaltspflichten aus anderen Rechtsakten an. 

Kehrseite des in Art. 3 FLR normierten Verbots ist die Pflicht, die Bereitstellung oder Ausfuhr von Produkten, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, zu unterlassen. Das heißt, solche Produkte dürfen von Wirtschaftsakteuren von vornherein nicht in den Verkehr gebracht werden. 

Unternehmen sind im Zuge der FLR generell gehalten, das Risiko von Zwangsarbeit in ihren Lieferketten zu minimieren. Hierfür haben sie insbesondere ihre bereits bestehenden Sorgfaltspflichten in Bezug auf Zwangsarbeit zu beachten. Gemäß Art. 17 Abs. 1 FLR leiten die zuständigen Behörden das Marktüberwachungsverfahren unter der FLR ein, indem sie eine sog. „Voruntersuchung“ durchführen. Hierbei untersuchen sie von ihnen ausgewählte Wirtschaftsakteure und Produktlieferanten. Diese müssen der Behörde Informationen zu den einschlägigen Maßnahmen liefern, „die sie ergriffen haben, um das Zwangsarbeitsrisiko in ihren Geschäftsabläufen und Lieferketten in Bezug auf die zu bewertenden Produkte zu ermitteln, zu verhindern, zu minimieren, zu beenden oder entsprechende Abhilfe zu schaffen“. Die Verordnung geht daher davon aus, dass die Wirtschaftsakteure von vornherein Maßnahmen ergreifen, um das Zwangsarbeitsrisiko in ihren Lieferketten zu minimieren. Bedeutender – aber nicht ausschließlicher – Teil dieser Maßnahmen ist die Erfüllung bereits bestehender Sorgfaltspflichten in Bezug auf die Zwangsarbeit und die Einhaltung offizieller Leitlinien für deren Vorbeugung (s. Art. 17 Abs. 1 S. 1 lit. a – d FLR). 

Die Erwägungsgründe der FLR zählen mehrere Rechtsakte auf, nach denen Unternehmen Maßnahmen zur Verhinderung von Zwangsarbeit in ihren Lieferketten ergreifen müssen (s. Erwägungsgrund 8 – 10 FLR). Zu diesen zählen die Konfliktmineralienverordnung (EU) 2017/821, die Batterieverordnung (EU) 2023/1542 und die Entwaldungsverordnung (EU) 2023/1115. Auch im Rahmen der Transparenzregeln nach der Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung (EU) 2022/2464 ist Zwangsarbeit von Relevanz (für weitere Informationen s. Theusinger/Flöer, RAW 2025, 158 (159 ff.)). Eine Wahrung bestehender Rechtsvorschriften, Leitlinien und Empfehlungen zur Zwangsarbeit kann helfen einen begründeten Verdacht zu beseitigen, dass ein Verstoß gegen das Verbot von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten vorliegt (Erwägungsgrund 45 FLR) und damit einen Synergieeffekt erzeugen. 

4. Wie erfolgt die Marktüberwachung bei einem Verstoß gegen die FLR?

Die FLR sieht ein dreistufiges Marktüberwachungs- oder auch „Untersuchungsverfahren“ vor. Die für die Marktüberwachung zuständigen sog. „federführend zuständigen Behörden“ sind entweder die EU-Kommission, wenn die vermutete Zwangsarbeit außerhalb der EU stattfindet, oder mitgliedstaatliche Behörden, für vermutete Zwangsarbeit innerhalb der Mitgliedstaaten (Art. 15 FLR). Die drei Stufen sind die folgenden (s. hierzu auch Ruhnke, ZfPC 2025, 102): 

Stufe 1: Voruntersuchung (Art. 17 FLR) 

Als Vorbereitung für die unter der Stufe 2 erfolgenden Untersuchung, führt eine federführende Behörde eine Voruntersuchung durch. Im Rahmen dieser kann sie Informationen von Wirtschaftsteilnehmern, Verbänden und sonstigen Personen, die Informationen in Bezug auf Zwangsarbeit übermittelt haben, einfordern (Erwägungsgrund 43 FLR). Insbesondere sollen auch Informationen von den nach der FLR zu bewertenden Wirtschaftsakteuren angefordert werden (Erwägungsgrund 45 FLR). 

Auf Grundlage der ihr zur Verfügung stehenden und ermittelten Informationen, bewertet die federführende Behörde unter Verwendung des in Art. 14 Abs. 3 FLR genannten Verfahrens, ob ein begründeter Verdacht eines Verstoßes gegen das Verbot in Art. 3 FLR vorliegt (Art. 17 Abs. 3, 4 FLR). Falls sie zu dem Schluss kommt, das sei der Fall, leitet sie die Untersuchung gemäß Art. 18 FLR in Bezug auf die betroffenen Produkte und Wirtschaftsakteure ein. 

Stufe 2: Untersuchung (Art. 18 FLR)

Wurde ein begründeter Verdacht eines Verstoßes gegen Art. 3 FLR festgestellt, leitet die federführende Behörde eine Untersuchung gemäß Art. 18 FLR ein. Hierüber unterrichtet sie die von dem Verfahren betroffenen Wirtschaftsakteure (Art. 18 Abs. 1 FLR). Sie müssen der Behörde auf ihr Ersuchen hin weitreichende Informationen über ihre Lieferkette übermitteln (Art. 18 Abs. 3 FLR). Darüber hinaus kann sie Kontroll- und Überprüfungsmaßnahmen, wie Ortsbesichtigungen, vornehmen (Art. 18 Abs. 5, 6, Art. 19 FLR). 

Stufe 3: Entscheidung (Art. 20 FLR)

Auf Grundlage der von ihr ermittelten Informationen prüft eine federführende Behörde, ob Produkte unter Verstoß gegen Art. 3 FLR vertrieben wurden. Sofern sie einen solchen Verstoß nicht feststellen kann, stellt sie das Verfahren ein und informiert die betroffenen Wirtschaftsakteure hierüber (Art. 20 Abs. 3 FLR). Falls sie feststellt, dass ein Verstoß vorliegt, erlässt sie gemäß Art. 20 Abs. 4 FLR eine Entscheidung, welche die folgenden Maßnahmen enthält:

• Ein Inverkehrbringens-, Bereitstellungs- und/oder Ausfuhrverbot
• Anordnung bereits in Verkehr befindliche Produkte vom Markt zu nehmen oder Inhalte von einer Online-Schnittstelle zu entfernen
• Anordnung die Produkte oder deren betroffenen Bestandteile durch Recycling, Unbrauchbarmachung oder Spende aus dem Verkehr zu ziehen

In Einzelfällen kann die Behörde für besonders kritische Produkte davon absehen sie aus dem Verkehr zu ziehen und stattdessen eine strategische Rückhaltung für eine Nachbesserung seitens des Wirtschaftsakteurs anordnen („Hold-and-Release-Regelung“) (Art. 20 Abs. 3 FLR; Theusinger/Flöer, RAW 2025, 158 (161)). Die Maßnahmen gemäß Art. 20 Abs. 5 FLR können unabhängig davon ergehen, ob ein betroffenes Unternehmen schuldhaft gehandelt hat. 

5. Welche Konsequenzen drohen bei einem Verstoß gegen die FLR?

Bei einem Verstoß gegen die FLR drohen insbesondere behördliche Maßnahmen, Sanktionen – wie Bußgelder – und mitunter wettbewerbsrechtliche Konsequenzen. 

Behördliche Maßnahmen drohen im Zuge einer Entscheidung gemäß Art. 20 Abs. 4 FLR (s. Abschnitt 4, Stufe 3). Außerdem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet Sanktionsvorschriften für den Fall zu erlassen, dass ein Wirtschaftsteilnehmer einer Entscheidung gemäß Art. 20 FLR zuwiderhandelt (Art. 37 Abs. 1, 2 FLR). Ein Verstoß gegen das Verbot in Art. 3 FLR kann noch kein Anknüpfungspunkt für Sanktionen sein, sondern es muss eine Entscheidung gemäß Art. 20 FLR darüber vorliegen, dass ein Verstoß gegeben ist. Es ist anzunehmen, dass Deutschland die Sanktionsvorschrift durch den Erlass von Bußgeldvorschriften umsetzen wird. Letztlich kann nicht ausgeschlossen werden, dass das in Art. 3 FLR niedergelegte Verkehrsverbot für Produkte, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, eine Marktverhaltensregel gemäß Art. 3a Gesetz über den unlauteren Wettbewerb darstellt. Im Zuge dessen besteht das Risiko, dass Verstöße gegen dieses wettbewerbsrechtlich relevant sind. 

6. Welche Branchen und Produkte sind von der FLR besonders betroffen?

Die FLR gilt für alle Branchen und Produkttypen. Außerdem gilt das Verbot in Art. 3 FLR nicht nur, wenn ein Produkt als solches, sondern auch, wenn dessen Bestandteile in Zwangsarbeit hergestellt wurden. Daher fallen potenziell alle im Markt befindlichen Produkte in den Anwendungsbereich der FLR. Es gibt jedoch einige Produkte, die gegenwärtig in besonderem Maß dem Risiko ausgesetzt sind, dass in der Lieferkette Zwangsarbeit auftritt. 

Generell sind die am Anfang der Wertschöpfungskette gewonnen und hergestellten Agrar-, Rohstoff- und Industrieerzeugnisse besonders gefährdet (ILO, Global Estimates of Modern Slavery: Forced Labour and Forced Marriage, 2022, S. 30 ff., verfügbar: hier). Regional sind insbesondere Produkte aus der Region Xinjiang in China betroffen aber zum Beispiel auch Produkte aus den USA, sofern die Möglichkeit besteht, dass sie unter Einsatz von Gefängnishäftlingen hergestellt wurden (Walk Free, Guardians and offenders: Examining state-imposed forces labour, verfügbar: hier) (1). Um sicherzustellen, dass in der Lieferkette kein Risiko der Zwangsarbeit besteht, ist es in einem ersten Schritt erforderlich, dass sich die Wirtschaftsakteure einen Überblick über ihre Lieferketten verschaffen und anschließend ermitteln, ob sich in dieser Waren aus besonders mit dem Risiko der Zwangsarbeit behafteten Regionen oder Sektoren befinden. Als Ausgangspunkt für eine Auseinandersetzung mit Zwangsarbeit in der Lieferkette bietet sich das IAO-Handbuch „Hard to see, harder to count: Handbook on forced labour surveys“ (verfügbar: hier) an.

7. Umsetzungsempfehlung

Zwar ist der Geltungsbeginn der FLR mit dem 14. Dezember 2027 noch merklich in der Zukunft, sie ist jedoch eine Querschnittsregelung, die für alle in der EU tätigen Wirtschaftsakteure Compliance-Relevanz hat. Wegen ihres weiten sachlichen und persönlichen Anwendungsbereichs sowie des drohenden Sanktionsrahmens ist eine frühzeitige, systematische Vorbereitung zu empfehlen. 

Wie bei anderen Rechtsakten zur Lieferkettenregulierung auch, sollten die eigenen Lieferketten auf Zwangsarbeitsrisiken geprüft werden. Hierdurch sind Maßnahmen zu identifizieren, durch die Zwangsarbeitsrisiken verringert werden können. Im Vorteil sind Unternehmen, die bereits unter anderen Rechtsakten (wie zum Beispiel dem Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz) ihre Risiken unter anderem in Bezug auf Zwangsarbeit wiederkehrend analysieren. 

 

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(1) Nur in dem Fall, dass solche Tätigkeiten nicht gemäß Art. 2 Abs. 2 lit. c IAO-Übereinkommen vom Zwangsarbeitsbegriff ausgenommen sind.