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Mandanteninformation - CBAM – CO2-Grenzausgleich

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Liebe Mandantinnen und Mandanten,
sehr geehrte Damen und Herren,

im Rahmen verstärkter Ambitionen im Bereich Klimaschutz hat die EU mit dem Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM, auch: Grenzausgleichssystem) ein Werkzeug für die Bepreisung der Emissionen von Gütern aus Drittstaaten geschaffen, die auf den EU-Binnenmarkt eingeführt werden.

Am 16. Mai 2023 wurde die Verordnung (EU) 2023/956 * (CBAM-VO) zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems im EU-Amtsblatt veröffentlicht. Bis zur vollen Geltung ab 2026 gelten im Übergangszeitraum vom 01. Oktober 2023 bis zum 31. Dezember 2025 lediglich Dokumentations- und Berichtspflichten. Hierzu wurde die CBAM-Durchführungsverordnung 2023/1773 ** (CBAM-DVO) am 15. September 2023 im Amtsblatt der EU veröffentlicht. 

Ende des Jahres 2024 hat die zweite Stufe der Übergangsphase begonnen, in der das CBAM-Register eingerichtet wird. Mit der Durchführungsverordnung 2024/3210 *** (CBAM-RegVO), die seit 31. Dezember 2024 gilt, werden Vorschriften für das CBAM-Register zur Verwaltung von CBAM-Zertifikaten und -Erklärungen konkretisiert. Die Zulassung als Anmelder im CBAM-Register ist notwendig, um ab dem 01. Januar 2026 CBAM-Waren in die EU einführen zu können. Zudem darf der CBAM-Bericht für das erste Quartal 2025 die in den eingeführten Waren enthaltenen Emissionen nicht mehr auch auf Basis von äquivalenten Methoden, sondern nur noch auf Basis der tatsächlichen Emissionen angeben. 

Die CBAM-VO verpflichtet dann ab dem 1. Januar 2026 bei Einfuhr bestimmter CO2-intensiver Waren zum Nachweis, dass ein CO2-Preis bei der zuständigen CBAM-Behörde gezahlt wurde. Mit den Zertifikaten sollen die in den Waren eingebetteten sog. „grauen Emissionen“ gedeckt werden.

Diese Mandanteninformation erläutert den Anwendungsbereich sowie die Berichtspflichten im Übergangszeitraum bis Ende 2025 und beleuchtet die Einrichtung des CBAM-Registers. Zudem wird ein kurzer Ausblick auf die Funktionsweise des CBAM ab 2026 gegeben.

Wir wünschen Ihnen viele neue und nützliche Erkenntnisse beim Lesen!

 

*) Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems, ABl. L 130 vom 16.05.2023, S. 52-104.

**) Durchführungsverordnung (EU) 2023/1773 der Kommission vom 17. August 2023 mit Vorschriften über die Anwendung der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die im Übergangszeitraum geltenden Berichtspflichten für die Zwecke des CO2-Grenzausgleichssystems, ABl. L 228 vom 15.09.2023, S. 94-195.

***) Durchführungsverordnung (EU) 2024/3210 der Kommission vom 18. Dezember 2024 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das CBAM-Register, ABl. L 2024/3210 vom 30.12.2024.

Inhaltsverzeichnis

    1. Ziele der CBAM-VO

    Ziel des 2023 eingeführten CO2-Grenzausgleichmechanismus ist es, dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen auf das EU-Ausland (sog. „Carbon Leakage“) aufgrund des im EU-Binnenmarkt ansteigenden CO2-Preises nach dem EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) für Unternehmen vorzubeugen. 

    In der EU ansässige Unternehmen konnten bisher ihre Produktionen und Lieferketten so ausrichten, dass Rohstoffe, Halbzeuge und (Vor-)Produkte außerhalb der EU ohne Geltung klimaschutzrechtlicher Regeln und Auflagen hergestellt oder bezogen und dann in den EU-Binnenmarkt eingeführt werden, diese aber ggf. die gleichen oder mehr Treibhausgase verursacht haben, ohne dass sich dies in den Preisen niederschlägt.

    Durch die Einführung des CBAM soll die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft geschützt und die Abwanderung von Unternehmen in Länder mit weniger hohen Klimaschutzanforderungen verhindert werden. Gleichzeitig sollen Anreize für nachhaltigere Produktion in Drittstaaten geschaffen werden.

    Dies soll erreicht werden, indem eingeführte Erzeugnisse einem Regelungssystem unterliegen, in dem die gleichen CO2-Kosten angewandt werden, wie sie auch im EU-EHS getragen werden müssen, sodass für eingeführte und inländische Produkte der gleiche CO2-Preis gilt (Erwägungsgrund 15 CBAM-VO).

    Abbildung: Vereinfachte Darstellung der Funktionsweise des CBAM (blau) im Vergleich zum Emissionshandel (beige).

    2. Geltungsbereich

    a) Welche Waren sind vom CBAM umfasst?

    Gemäß Art. 2 Abs. 1 CBAM-VO gilt CBAM für die in Anhang I gelisteten Waren mit Ursprung in einem Drittland (Land oder Gebiet außerhalb des Zollgebiets der EU), sofern diese Waren in das Zollgebiet der Union eingeführt werden. „Einfuhr“ meint die Überlassung zum sog. zollrechtlich freien Verkehr.

    Zunächst umfasst sind Waren aus den Bereichen Zement, Strom, Düngemittel, Eisen und Stahl, sowie Aluminium und Chemikalien (zunächst nur Wasserstoff).

    Abbildung: Zunächst vom CBAM umfasste Waren (CBAM-Waren).

    Die Ausnahmen sind in Art. 2 CBAM-VO eng gefasst (u.a. 150 € Warenwert).

    b) Auch aktive Veredelungserzeugnisse umfasst

    Die CBAM-VO gilt auch dann für CBAM-Waren, sofern diese im Rahmen der zollrechtlichen sog. aktiven Veredelung zum Beispiel be- und verarbeitet sowie ausgebessert, instandgehalten oder -gesetzt werden. Voraussetzung ist, dass die aus der Be- oder Verarbeitung der CBAM-Waren entstandenen sog. Veredelungserzeugnisse in das Zollgebiet der Union eingeführt werden. Durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf die Einfuhr von Veredelungserzeugnissen soll verhindert werden, dass CBAM-Waren durch z.B. die Be- oder Verarbeitung im Rahmen einer aktiven Veredelung und der anschließenden Überführung in den freien Verkehr der Union aus dem Geltungsbereich der CBAM-VO fallen.

    3. Phase I seit 1. Oktober 2023: Berichtspflichten der CBAM-VO im Übergangszeitraum

    Im Übergangszeitraum vom 1. Oktober 2023 bis zum 31. Dezember 2025 gelten gemäß Art. 32 ff. CBAM-VO zunächst nur Berichtspflichten für die Einführer und – in bestimmten Fällen – für indirekte Zollvertreter. Die Pflicht zur Einreichung eines „CBAM-Berichts“ gilt für jeden Anmelder, der Waren in einem bestimmten Quartal eines Kalenderjahres eingeführt hat. Hierüber muss er der Kommission spätestens einen Monat nach Quartalsende einen Bericht mit Informationen zu den in dem jeweiligen Quartal eingeführten Waren übermitteln. Dieser CBAM-Bericht muss die folgenden Angaben enthalten:

    • die Gesamtmenge jeder Warenart;
    • die tatsächlichen gesamten sog. „grauen Emissionen“; 
    • die gesamten indirekten Emissionen; und
    • den CO2-Preis, der in einem Ursprungsland für die mit den eingeführten Waren verbundenen grauen Emissionen ggf. entrichtet werden muss.

    „Emissionen“ sind gemäß Art. 3 Nr. 3 CBAM-VO die durch die Warenherstellung bedingte Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre. Zu den „grauen Emissionen“ zählen gemäß Art. 3 Nr. 22 CBAM-VO zum einen die direkten Emissionen, die bei der Warenherstellung freigesetzt werden, und zum anderen die indirekten Emissionen aus der Erzeugung von während der Warenherstellung verbrauchtem Strom. Für die im Übergangszeitraum geltenden Berichtspflichten hat die Kommission die CBAM-DVO erlassen. Darin werden die Regelungen in Bezug auf die Berichtspflichten präzisiert. U.a. werden folgende Fragen beantwortet:

    a) Wer ist berichtspflichtiger Anmelder?

    Jede der folgenden Personen ist berichtspflichtiger Anmelder:

    • der Einführer, der in eigenem Namen und auf eigene Rechnung eine Zollanmeldung zur Überlassung von Waren zum zollrechtlich freien Verkehr abgibt;
    • die Person, der eine Bewilligung der Abgabe einer Zollanmeldung im Sinne des Art. 182 Abs. 1 UZK erteilt wurde und die die Einfuhr von Waren anmeldet (sog. Anschreibung in der Buchführung des Anmelders);
    • der indirekte Zollvertreter, sofern die Zollanmeldung von dem gemäß Art. 18 UZK ernannten indirekten Zollvertreter abgegeben wird, wenn der Einführer außerhalb der Union niedergelassen ist, oder sofern sich der indirekte Zollvertreter gemäß Art. 32 der CLP-VO mit den Berichtspflichten einverstanden erklärt hat.

    b) Was muss zu den eingeführten Waren berichtet werden?

    Jeder berichtpflichtige Anmelder hat auf Grundlage der vom Anlagenbetreiber im Drittland mitgeteilten Daten quartalsweise die Menge der eingeführten CBAM-Waren in Megawattstunden (bei Strom) bzw. in Tonnen (bei anderen Waren) und die Warenart unter Angabe ihres KN-Codes zu melden. Die Einzelheiten enthält Anhang III der CBAM-DVO.

    c) Welche Angaben müssen zu den grauen und indirekten Emissionen erfolgen?

    Zu den grauen Emissionen hat jeder berichtspflichtige Anmelder unter anderem folgende Angaben zu CBAM-Waren vorzunehmen, wobei zusätzliche Angaben bei Einfuhr von Strom und Stahlerzeugnissen erforderlich sind:

    • das Ursprungsland;
    • die Anlage, in der die Waren hergestellt wurden, 
    • die verwendeten Produktionswege sowie Angaben zu spezifischen Parametern, die den angegebenen gewählten Produktionsweg kennzeichnen, um die direkten grauen Emissionen zu bestimmen;
    • die mit den Waren verbundenen spezifischen direkten grauen Emissionen;
    • die Meldeanforderungen mit Auswirkungen auf die grauen Emissionen;

    Hinsichtlich der spezifischen indirekten grauen Emissionen hat jeder berichtspflichtige Anmelder in den CBAM-Berichten folgende Angaben zu machen:

    • Stromverbrauch;
    • Angaben dazu, ob der Anmelder tatsächliche Emissionen angibt oder Standardwerte der Europäischen Kommission;
    • den entsprechenden Emissionsfaktor für Stromverbrauch;
    • die Menge der spezifischen indirekten grauen Emissionen.

    d) Wie werden die spezifischen grauen Emissionen berechnet?

    Ab dem 01. Januar 2025 dürfen zur Berechnung der grauen Emissionen nur noch die tatsächliche Ermittlung der Emissionen aus den Stoffströmen oder kontinuierliche Messungen verwendet werden. Nur bei komplexen Waren dürfen noch bis zu 20% der gesamten grauen Emissionen geschätzt werden.

    Bei der Berechnung der spezifischen grauen Emissionen besteht eine Wahl zwischen der Ermittlung der Emissionen aus Stoffströmen anhand von Tätigkeitsdaten aus Messsystemen und Berechnungsfaktoren aus Laboranalysen oder der Ermittlung der Emissionen aus einer Emissionsquelle durch kontinuierliche Messung der Konzentration der betreffenden Treibhausgase im Abgasstrom sowie des Abgasstroms als solchem. Die Berechnung erfolgt ab dem 01. Januar 2025 – d.h. erstmals für den Bericht für Q1/2025 mit Frist 30. April 2025 – ausschließlich nach den tatsächlichen mit der Einfuhr verbundenen Emissionen nach den EU-Methoden. Weiterhin können nur bis zu 20 % der gesamten grauen Emissionen, die mit komplexen Waren verbunden sind, auf von den Anlagenbetreibern zur Verfügung gestellte Schätzungen gestützt werden (Art. 5 CBAM-DVO). Abweichend dazu durften (nur) noch bis zum 31. Dezember 2024, d.h. für den Bericht für das vierte Quartal 2024, der bis 31. Januar 2025 abzugeben ist, die spezifischen grauen Emissionen nach einer der vorgegebenen Methoden (äquivalenten Überwachungs- und Berichterstattungsmethode) berechnet werden. Bis zum 31. Juli 2024 konnten bei fehlenden Daten zur Vereinfachung des Vollzugs auch Standardwerte angewendet werden. 

    e) Wie oft und wie sind die Berichte einzureichen?

    Für jedes Quartal ab dem 1. Oktober 2023 bis zum 31. Dezember 2025 muss der Anmelder spätestens einen Monat nach Quartalsablauf die Berichte dem CBAM-Übergangsregister vorlegen. Den nächsten CBAM-Bericht müssen berichtspflichtige Anmelder also für das IV. Quartal 2024 spätestens bis zum 31. Januar 2025 vorlegen.

    Die Kommission beabsichtigt, EU-Importeure und auswärtige Betriebe bei der praktischen Umsetzung der neuen Vorschriften zu unterstützen. Als Hilfestellung für Unternehmen stellt die Kommission ab dem Beginn der Übergangsphase sukzessive eine detaillierte schriftliche AnleitungOnline-Schulungsmaterial und Webinaresektorspezifische Factsheets und eine Schritt für Schritt abzuhakende Checkliste bereit. Ein Self Assessment Tool hilft dabei, die CBAM-Pflichtigkeit eingeführter Waren festzustellen.

    Das CBAM-Übergangsregister wird von der Europäischen Kommission unter dem Namen „TAXUD-Authentifizierungsportal“ betrieben.

    f) Sind Änderungen und Korrekturen der Berichte möglich?

    Zuständige nationale CBAM-Behörde in Deutschland ist die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt).

    Abänderungen und Berichtigungen der CBAM-Berichte durch den berichtspflichtigen Anmelder sind bis zwei Monate nach Ablauf des einschlägigen Berichtsquartals möglich. Auf berechtigtes Verlangen besteht zudem die Möglichkeit, den CBAM-Bericht nach Ablauf der zuvor genannten Fristen innerhalb von einem Jahr nach Ablauf des betreffenden Berichtsquartals erneut vorzulegen oder zu berichtigen. Hierfür ist ein Antrag bei der nationalen zuständigen Behörde (National Competent Authority, NCA), der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) erforderlich.

    4. Phase II seit 31. Dezember 2024: Einführung CBAM-Register

    Noch während der Übergangsphase hat zum 31.12.2024 Phase II der Geltung der CBAM-VO begonnen, in der insbesondere das CBAM-Register eingeführt wird. Mit der Durchführungsverordnung 2024/3210 **** (CBAM-RegVO), die seit 31. Dezember 2024 gilt, werden die Vorschriften für das CBAM-Register zur Verwaltung von CBAM-Zertifikaten und -Erklärungen weiter konkretisiert. Seit dem 31. Dezember 2024 gelten die folgenden Regelungen:

    Jeder in einem Mitgliedstaat niedergelassene Einführer muss vor der Einfuhr von Waren in das Zollgebiet der EU den Status eines zugelassenen CBAM-Anmelders beantragen. Benennt ein Einführer einen indirekten Zollvertreter und erklärt sich dieser bereit, als zugelassener CBAM-Anmelder zu fungieren, so ist der Antrag auf Zulassung von dem indirekten Zollvertreter zu stellen. Der Antrag auf Zulassung wird über das CBAM-Register bei der nationalen CBAM-Behörde, in Deutschland der DEHSt, eingereicht. Nach Aussage der DEHSt wird das CBAM-Register im ersten Quartal 2025 zur Verfügung gestellt. Der Zugang erfolgt – wie auch beim bisherigen Übergangsregister – über das Zoll-Portal.

    Der Status des CBAM-Anmelders ist notwendig, um ab dem 1. Januar 2026 CBAM-Waren in die EU einführen zu können.

    Die EU-Kommission registriert auf Ersuchen eines Anlagenbetreibers in einem Drittland die Angaben zu diesem Betreiber und zu seiner Anlage im CBAM-Register. Die Angaben werden in einen eigenen Bereich des CBAM-Registers aufgenommen, sodass die Daten bezüglich ihrer Anlagen und Emissionen vereinfacht allen ihren berichtspflichten Anmeldern einheitlich zur Verfügung gestellt werden können, ohne die erforderlichen Daten jedem Anmelder einzeln mitzuteilen. So soll auch ein hoher Schutz der bereitgestellten Daten gewährleistet werden, insbesondere im Hinblick auf geschäftssensible Daten. Diese Komponente des CBAM-Registers heißt CBAM Operator. Aus diesem Bereich des Registers sollen Anmelder die nötigen Daten automatisch in ihre Berichte übertragen können.

    Die EU-Kommission richtet zudem ein CBAM-Portal für die CBAM-Anmelder ein, das die Daten zu den CBAM-Zertifikaten dieser zugelassenen CBAM-Anmelder enthält (sog. CBAM DP). Die EU-Kommission weist dazu jedem zugelassenen CBAM-Anmelder eine eindeutige CBAM-Kontonummer mit einem Konto im CBAM-Register zu. Über das CBAM-Register werden dann ab dem Jahr 2027 die CBAM-Erklärungen für das vorangegangene Jahr eingereicht, erstmals zum 31. Mai 2027. Neben den Portalen CBAM Operator für Betreiber und dem CBAM DP für Anmelder existieren CBAM-Portale für die nationalen zuständigen Behörden (CBAM NCA) und für die Europäische Kommission (CBAM COM). Die zuständigen Behörden, in Deutschland die DEHSt, unterstützen die zugelassenen CBAM-Anmelder und Antragsteller durch nationale Servicestellen bei der Nutzung des CBAM-Registers.

    Abbildung: Vereinfachte Darstellung der Funktionsweise des CBAM-Registers ab Phase II.

    Noch einmal der Hinweis: Ab dem 31. Dezember 2024 dürfen zur Berechnung der grauen Emissionen nur noch die tatsächliche Ermittlung der Emissionen aus den Stoffströmen oder kontinuierliche Messungen verwendet werden; nur bei komplexen Waren dürfen noch bis zu 20% der gesamten grauen Emissionen geschätzt werden (vgl. 3.d)).

    **** Durchführungsverordnung (EU) 2024/3210 der Kommission vom 18. Dezember 2024 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das CBAM-Register, ABl. L 2024/3210 vom 30.12.2024.

    5. Phase III ab 1. Januar 2026: Volle Geltung des CBAM, insbesondere Zertifikatsabgabepflicht

    Die 3. Phase der Geltung der CBAM-VO beginnt zum 1. Januar 2026. Ab diesem Stichtag gelten alle Vorschriften der CBAM-VO vollständig und damit insbesondere auch die folgenden zentralen Regelungen:

    CBAM-Waren dürfen ab dem 1. Januar 2026 nur noch von zugelassenen CBAM-Anmeldern in das Zollgebiet der EU eingeführt werden. Jeder zugelassene CBAM-Anmelder nutzt das CBAM-Register, um bis zum 31. Mai jeden Jahres, erstmals im Jahr 2027 für das Jahr 2026, eine CBAM-Erklärung für das vorangegangene Kalenderjahr vorzulegen.

    Ein zugelassener CBAM-Anmelder kann in seiner CBAM-Erklärung eine Verringerung der Anzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate geltend machen, um dem im Ursprungsland für die angegebenen grauen Emissionen gezahlten CO2-Preis Rechnung zu tragen. Die Mitgliedstaaten verkaufen über eine zentrale gemeinsame Plattform CBAM-Zertifikate an zugelassene CBAM-Anmelder mit Sitz in dem jeweiligen Mitgliedstaat. Die EU-Kommission berechnet den Preis der CBAM-Zertifikate nach den in der Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 ***** beschriebenen Verfahren als Durchschnitt der Schlusspreise der EU-EHS-Zertifikate auf der Auktionsplattform für jede Kalenderwoche.

    Der zugelassene CBAM-Anmelder gibt über das CBAM-Register eine Anzahl von CBAM-Zertifikaten ab, die den für das Kalenderjahr vor der Abgabe angegebenen und geprüften grauen Emissionen entspricht. Die EU-Kommission löscht abgegebene CBAM-Zertifikate aus dem CBAM-Register. Der zugelassene CBAM-Anmelder stellt sicher, dass die erforderliche Anzahl an CBAM-Zertifikaten auf seinem Konto im CBAM-Register verfügbar ist.

    Abbildung: Vereinfachte Darstellung der Funktionsweise des CBAM ab 2026.

    ***** Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 der Kommission vom 12. November 2010 über den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß der EU-EHS-Richtlinie 2003/87/EG, ABl. L 302 vom 18.11.2010, S. 1-41, aktuelle konsolidierte Fassung: 28.11.2019.

    6. Fazit

    Unabhängig davon, dass die Republik Polen am 8. August 2023 Klage gegen die CBAM-VO erhoben hat (Rs. C-512/23), ist die erste Stufe der Übergangsphase bereits implementiert. 

    Bereits in der den Phasen I und II sind Unternehmen, die Waren aus Drittstaaten einführen, mit einem erheblichen bürokratischen Aufwand konfrontiert. Neben technischen Problemen bei der Handhabung des Übergangsregisters haben die berichtspflichtigen Unternehmen oft auch tatsächliche Probleme, die Emissionen importierter CBAM-Waren zu beziffern oder entsprechende Informationen von ihren Lieferanten zu erhalten. Dennoch bietet die Übergangsphase mit den reduzierten Pflichten die Möglichkeit, Ihr Unternehmen auf den CBAM vorzubereiten und die Chancen, die der Grenzausgleichsmechanismus im Wettbewerb bietet, auszuschöpfen. 

    Aktuell besteht für Anmelder noch keine Möglichkeit zur Antragstellung auf Zulassung zum CBAM-Register aufgrund von Verzögerungen im Gesetzgebungsprozess der EU-Kommission, da die CBAM-RegVO erst zum 31. Dezember 2024 in Kraft getreten ist. Nach Aussage der DEHSt wird das CBAM-Anmelder-Register im ersten Quartal 2025 zur Verfügung gestellt. Der Zugang zum Portal für Betreiber von Anlagen in Drittländern hingegen ist seit dem 1. Januar 2025 durch die EU-Kommission freigeschaltet. CBAM-Anmelder sollten „ihre“ Anlagenbetreiber aus Drittländern über die Registrierungsmöglichkeit für Betreiber informieren.

    Auch die zur Durchführung der CBAM-VO auf nationaler Ebene notwendigen Anpassungen des Treibhausgasemissionshandelsgesetzes (TEHG) verzögern sich aktuell aufgrund des vorzeitigen Endes der Legislaturperiode. Dies wird u.a. die Bearbeitung der Anmelder-Anträge auf Zulassung zum CBAM-Register beeinträchtigen, da die DEHSt bis zum Erlass des Anpassungsgesetzes nicht offiziell für diese Aufgabe zuständig sein wird.

    Stand Anfang 2025 sollten Einführer die folgende Checkliste im Blick behalten: 

    Sollten Sie Fragen zum CBAM und den damit für Sie verbundenen Pflichten haben, unterstützen wir Sie gerne!

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    Mirjam Büsch
    Rechtsanwältin | Associate

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