Mandanten­information Entwurf Ökodesign-Verordnung

Liebe Mandantinnen und Mandanten,
sehr geehrte Damen und Herren

am 30. März hat die Kommission den Entwurf einer neuen Ökodesign-Verordnung veröffentlicht, welche die bisherige Ökodesign-Richtlinie (2009/125/EG) ersetzen soll. Der Trend, neue Harmonisierungsrechtsakte im Produktrecht in Form von unmittelbar in den Mitgliedstaaten geltenden Verordnungen zu regeln, hält somit an. Inhaltlich sieht der Verordnungsentwurf äußerst weitreichende Änderungen gegenüber der bisherigen Richtlinie vor. Die massive Ausweitung des Anwendungsbereichs auf nahezu alle Produkte, die Erweiterung möglicher Ökodesign-Anforderungen, die Einführung eines „Product Passports“ zur Erfüllung von mitunter neuartigen Informationspflichten und das teilweise noch unklare Verhältnis zu anderen EU-Rechtsakten wird in den nächsten Monaten zu weitreichenden rechtlichen und rechtspolitischen Diskussionen führen.

Als im Produkt- und Umweltrecht spezialisierte Kanzlei ist es unser Anspruch, diese Diskussionen nicht nur zu begleiten, sondern aktiv mitzugestalten (auf unsere bisherige Kommentierung des EVPG im Berliner Kommentar zum Energierecht (Band III, 5. Aufl. 2022) möchten wir Sie an dieser Stelle beispielhaft hinweisen). Die nun vorliegende Mandanteninformation dient dazu, Ihnen einen Überblick über die neuen Regelungen zu geben. In den nächsten Monaten werden weitere Mandanteninformationen und Fachbeiträge folgen, die wir Ihnen in gewohnter Weise zur Verfügung stellen werden.       

Wir wünschen Ihnen viele neue und nützliche Erkenntnisse beim Lesen der Mandanteninformation.

Herzliche Grüße,

Ihr
Jens Nusser

Kommissionsvorschlag für eine neue Ökodesign-Verordnung

Gemäß dem „Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft“ als Teil des „European Green Deal“ will die Kommission fast alle physischen Waren auf dem EU-Markt während ihres gesamten Lebenszyklus, vom Entwurf über den täglichen Gebrauch bis hin zur Entsorgung oder Umnutzung, umweltfreundlicher, kreislauffähiger und energieeffizienter machen. Als Teil dieses Vorhabens hat sie nun am 30.03.2022 den Entwurf einer neuen Ökodesign-Verordnung (Verordnungstext in englischer Sprache) vorgestellt, welche die geltende Ökodesign-Richtlinie (2009/125/EG) ablösen soll. Damit will die EU-Kommission die negativen Umweltauswirkungen von Produkten noch weiter minimieren, um dem Ziel einer klimaneutralen Kreislaufwirtschaft ein Stück näher zu kommen.

Im Folgenden werden wesentliche Neuerungen des Entwurfes dargestellt. Diese können sich im Laufe des europäischen Gesetzgebungsverfahrens noch ändern.

Verordnung statt Richtlinie

Ins Auge fällt schnell die gewechselte Handlungsform: Statt weiterhin auf das Instrument der Richtlinie zu setzen, sollen die Neuregelungen in Form der in den Mitgliedstaaten unmittelbar verbindlichen Verordnung gemäß Artikel 288 Absatz 2 AEUV umgesetzt werden. Die EU-Kommission begründet diesen Schritt mit einer ansonsten drohenden Marktfragmentierung durch vereinzelte nationale Maßnahmen. So führt sie in der Begründung deutsche Regelungen zum Umgang mit unverkauften Gebrauchsgegenständen sowie französische Vorschriften zur Dauer von Softwarekompatibilität beispielhaft als Gefahren für die Rechtseinheit an. Bei Durchführungsmaßnahmen wird sich diesbezüglich aber nichts ändern: Auch hier werden weiterhin konkrete, auf Artikel 114 AEUV gestützte Durchführungsrechtsakte für spezifische Produktgruppen (oder Produktreihen) erforderlich bleiben. Gleichwohl regelt die Verordnung Umweltaspekte, die auch ohne Durchführungsrechtsakte in der ganzen EU verbindlich sein sollen.

Verhältnis zu anderen Rechtsakten

Durch den erweiterten Anwendungsbereich der Ökodesign-Verordnung stellen sich Fragen nach dem Verhältnis zu anderen, bereits existierenden Produktrechtsakten. Ausweislich der Begründung soll das lex specialis- Prinzip zum Tragen kommen: Die speziellere Norm verdrängt dabei die allgemeinere Regelung. So dürfte bspw. die neue, sich in Erarbeitung befindende EU-Batterie-Verordnung die Regelungen der Ökodesign-Verordnung verdrängen.

Differenzierter muss jedoch das Verhältnis zu der ebenfalls im Entwurf vorliegenden neuen Bauprodukten-Verordnung (CPR) in den Blick genommen werden. Bauprodukte fallen zwar in den Anwendungsbereich der Ökodesign-Verordnung, entsprechende Ökodesignanforderungen sollen jedoch auch weiterhin nach den Vorgaben der (neuen) Bauprodukte-Verordnung erlassen werden, weil die produktspezifischen Regelungen der Bauprodukten-Verordnung den Regelungen der Ökodesign-Verordnung grundsätzlich vorgehen. Anders soll dies nach Auffassung der Kommission jedoch im Hinblick auf energieverbrauchsrelevante Bauprodukte (Fenster, Außentüren etc.) sein. Hersteller von energieverbrauchsrelevanten Bauprodukten müssten dann also bezüglich den Ökodesign-Aspekten ihrer Produkte die Ökodesign-Verordnung in Verbindung mit ggf. bestehenden Durchführungsrechtsakten und bezüglich des spezifischen Charakters als Bauprodukt zudem auch die Anforderungen der Bauprodukte-Verordnung beachten.

Das Verhältnis zur Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG ist aktuell noch ungeklärt. Gemäß Erwägungsgrund Nummer 17 dürfte die Abfallrahmenrichtlinie jedenfalls zu keinen Einschränkungen bei der Ökodesign-Verordnung führen.

Anwendungsbereich und Ökodesign-Anforderungen

Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 5 definieren die Ökodesign-Anforderungen nun an deutlich prominenterer Stelle und nicht erst im Anhang wie es bei der Ökodesign-Richtlinie der Fall ist. Weiterhin regelt die Ökodesign-Verordnung eine Reihe neuer Produktaspekte. Zukünftig sollen Durchführungsmaßnahmen – soweit dies für die jeweilige Produktgruppe in Frage kommt ­– die folgenden Produktaspekte verbessern:

• Langlebigkeit und Zuverlässigkeit,
• Wiederverwendbarkeit,
• Nachrüstbarkeit, Reparierbarkeit, Wartung, Überholbarkeit,
• Vorhandensein von bedenklichen Stoffen,
• Energie- und Ressourceneffizienz,
• Anteil recycelter Materialien am Produkt,
• Möglichkeit der Wiederaufbereitung und des Recyclings,
• CO2-Fußabdruck und ökologischer Fußabdruck und
• erwartetes Abfallaufkommen.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 soll die Ökodesign-Verordnung mit wenigen Ausnahmen für alle physischen Waren gelten, inklusive Bauteile und Zwischenprodukte, gleichwohl CE-Harmonisierungsrechtsakte grundsätzlich nur Endprodukte regeln. Sie gilt gemäß Artikel 1 Absatz 2 nur nicht für die folgenden Produkte:

• Lebensmittel gemäß Artikel der Verordnung (EG) Nr. 178/2002;
• Futtermittel gemäß Artikel 3Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002;
• Arzneimittel gemäß Artikel 1Absatz 2 der Richtlinie 2001/83/EG;
• Tierarzneimittel gemäß Artikel 4Absatz 1 der Verordnung (EU) 2019/6;
• Lebende Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen;
• Produkte menschlichen Ursprungs;
• Produkten von Pflanzen und Tieren, die in direkter Verbindung mit ihrer zukünftigen Fortpflanzung/Vervielfältigung stehen.

Die Ökodesign-Verordnung erfährt damit eine massive Ausweitung ihres Anwendungsbereiches. Nach dem Entwurf wird sie nicht mehr nur auf energieverbrauchsrelevante Produkte beschränkt bleiben, wie es aktuell in der Ökodesign-Richtlinie noch der Fall ist. Erklärtes Ziel ist es, schädliche Umweltauswirkungen von möglichst vielen Produkten zu minimieren.

Ökodesign-Anforderungen enthalten gemäß Artikel 5 Absatz 3 dabei auch Leistungsanforderungen (Artikel 6) und Informationsanforderungen (Artikel 7) als Teil der Durchführungsmaßnahmen. Das Verfahren für Leistungsanforderungen wird in Annex II näher bestimmt.

Durchführungsmaßnahmen

Die Voraussetzungen zur Regelung von Ökodesign-Anforderungen durch Durchführungsmaßnahmen haben ebenfalls Neuerungen erfahren. Anders als noch unter der Ökodesign-Richtlinie sieht die Ökodesign-Verordnung keine „harten“ Kriterien mehr vor, die erfüllt seien müssen, um eine Durchführungsmaßnahme zu erlassen. Die vormals zwingend zu beachtenden Kriterien des Artikel 15 Absatz 2 Ökodesign-Richtlinie wie beispielsweise das Handelsvolumen etc. müssen gemäß Artikel 16 der Ökodesign-Verordnung beim Erlass von Durchführungsrechtsakten nur noch berücksichtigt, aber nicht mehr zwingend beachtet werden.

Geblieben sind jedoch die „Leitplanken“ des Artikel 5 Absatz 5 Ökodesign-Verordnung. Letzterer entspricht Artikel 15 Absatz 5 der Ökodesign-Richtlinie, wonach es aus Sicht des Benutzers etwa keine nennenswerten nachteiligen Auswirkungen auf die Funktionsweise des Produkts oder die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie geben darf. Weitere rechtliche Einschränkungen für einzelne Durchführungsmaßnahmen dürften sich noch aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus Artikel 5 Absatz 4 EUV ergeben.

Weiterhin sind Durchführungsmaßnahmen nicht mehr nur in Bezug auf spezifische Produktgruppen (etwa Kühlschränke), sondern nun gemäß Artikel 5 Absatz 2 auch für ganze Produktreihen möglich. Damit sind etwa Textilien oder elektronische Haushaltsgeräte gemeint. Voraussetzung dafür ist, dass entsprechende technische Gemeinsamkeiten bestehen (vgl. Erwägungsgrund Nummer 13).

Informationsanforderungen

Der Entwurf der Ökodesign-Verordnung legt viel Wert auf die Vermittlung von Produktinformationen. So regelt der Entwurf in Artikel 7 spezifische Informationsanforderungen und in den Artikeln 8 ff. die Art und Weise der Informationsvermittlung etwa über einen digitalen Produktpass oder ein Produktlabel.

Zukünftig sind gemäß Artikel 7 erweiterte produktspezifische Informationsanforderungen zu erfüllen, die dafür sorgen sollen, dass Umweltauswirkungen der Produkte klar erkennbar sind. Die Anforderungen beziehen sich dabei auf unterschiedlichste Aspekte der Ökodesign-Verordnung.

So sind etwa gemäß Artikel 7 Absatz 5 Angaben zu besorgniserregenden Stoffen zu machen, welche die Ökodesign-Verordnung in Artikel 2 Absatz 28 unter Verweis auf die REACH-Verordnung 1907/2006 sowie die CLP-Verordnung 1272/2008 näher definiert. Die Regelung geht dabei noch weit über Artikel 33 der REACH-Verordnung hinaus, da als Minimum nicht nur der Name des entsprechenden Stoffes genannt werden muss. Vielmehr müssen mindestens die folgenden Angaben gemacht werden: Name, Konzentration, der Ort, an dem sich die bedenklichen Stoffe im Produkt befinden, Sicherheitsinformationen sowie für die Demontage relevante Informationen. Auch sollen Informationen zur Installation, zur Verwendung oder zur Reparatur enthalten sein, um diese Vorgänge für Konsumenten zu erleichtern. Weiterhin soll die Arbeit von Verwertungsbetrieben erleichtert werden, indem wichtige Informationen zur Demontage, zum Recycling oder zur Entsorgung der Produkte zukünftig mitgeteilt werden müssen. Diese Angaben sind dabei nach derzeitiger Lesart des Verordnungsentwurfs unabhängig davon zu machen, ob ein Durchführungsrechtsakt für eine bestimmte Produktgruppe erlassen wurde oder nicht. Das Verhältnis zu Art. 33 REACH-Verordnung bedarf dabei dringender Klarstellung durch die Kommission. 

Die Darstellung der Informationsanforderungen hängt im Einzelnen auch stark von den Vorgaben der jeweiligen Durchführungsmaßnahmen ab. Gemäß Artikel 14 der Ökodesign-Verordnung können Durchführungsmaßnahmen vorsehen, dass die Informationsanforderungen aus Artikel 7 unter gewissen Umständen auch über ein entsprechendes Produktlabel erfüllt werden müssen.

Digitaler Produktpass

Maßgebliche Neuerung zur Umsetzung der Informationsanforderungen aus Artikel 7 ist jedoch der digitale Produktpass, der im dritten Kapitel der Ökodesign-Verordnung (Artikel 8 ff.) geregelt ist. Zukünftig müssen Produkte über einen solchen digitalen Produktpass verfügen, um sicherzustellen, dass die Akteure entlang der Wertschöpfungskette Zugang zu den für sie relevanten Produktinformationen haben. So sollen Produkte leichter repariert oder recycelt und bedenkliche Stoffe einfacher entlang der Lieferkette zurückverfolgt werden können. Ebenso soll damit die Konformitätskontrolle durch die nationalen Behörden erleichtert werden. 

Die EU-Kommission kann dabei in Durchführungsmaßnahmen zukünftig regeln, welche Informationen der digitale Produktpass enthalten muss. Dabei kann sie aus den in Annex III vorgesehenen Informationen wählen, die unter anderem die folgenden Aspekte umfassen:

• Informationsanforderungen, die sich aus Artikel 7 Absatz 2 ergeben,
• Global Trade Item Number (GTIN) / Identifikationsnummer,
• Konformitätserklärungen oder Konformitätszertifikate,
• Technische Dokumentationen,
• Informationen zum Hersteller,
• Informationen zum Importeur,
• Bedienungsanleitungen, Warn- und Sicherheitshinweise,
• Warencodes.

Zudem regelt die Ökodesign-Verordnung eine Reihe weiterer, auch konkreter technischer Vorgaben für den digitalen Produktpass in den Artikeln 9, 10, 11, 12 und 13, darunter auch die Einführung eines Produktpass-Registers (Art. 12).

Vernichtung nicht verkaufter Konsumgüter

Neu sind ebenfalls die Regelungen im sechsten Kapitel betreffend die Vernichtung unverkaufter Konsumgüter. Artikel 20 legt eine allgemeine Verpflichtung zur Transparenz für solche Wirtschaftsteilnehmer fest, die unverkaufte Konsumgüter entweder direkt selbst oder im Auftrag anderer Wirtschaftsteilnehmer entsorgen. Diese müssen nach Artikel 20 Absatz 1 angeben, wie viele unverkaufte Produkte sie pro Jahr entsorgen und die Gründe dafür darlegen. Auch muss die Abgabe entsorgter Produkte zur Vorbereitung der Wiederverwendung, Wiederaufbereitung, energetischen Verwertung, des Recyclings und der Beseitigung gemäß der Abfallhierarchie aus Artikel 4 der Abfallrahmenrichtlinie offengelegt werden.

Artikel 20 Absatz 2 sieht auch die Möglichkeit vor, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um den Wirtschaftsakteuren zu verbieten, unverkaufte Verbrauchsgüter zu vernichten. Diese delegierten Rechtsakte können dabei wiederum auch Ausnahmen von dem Verbot enthalten, zum Beispiel aus Gründen der Gesundheit und Sicherheit.

Weitere relevante Neuerungen

Der Entwurf der Ökodesign-Verordnung enthält eine Vielzahl weiterer relevanter Neuerungen, die an dieser Stelle nicht abschließend besprochen werden können.  Artikel 27 etwa regelt die Pflichten von Fulfillment-Dienstleistern. Diese müssen sicherstellen, dass die Bedingungen beim Umgang mit einem Produkt während der Lagerung, Verpackung, Adressierung oder Versendung die Übereinstimmung der Produkte mit den Ökodesign-Anforderungen nicht beeinträchtigen. Artikel 29 legt die Pflichten von Online-Marktplätzen und Online-Suchmaschinen fest, insbesondere hinsichtlich der Zusammenarbeit mit den Marktaufsichtsbehörden. Er legt auch fest, dass die Marktüberwachungsbehörden befugt sein sollten, einen Online-Marktplatz anzuweisen, illegale Inhalte zu entfernen.

Artikel 30 sieht die Möglichkeit vor, in künftigen delegierten Rechtsakten von den Wirtschaftsakteuren zu verlangen, die technischen Unterlagen unaufgefordert in digitaler Form zur Verfügung zu stellen. Artikel 31 legt fest, dass die Produkte - soweit angemessen - in der Lage sein sollten, den Energieverbrauch während des Gebrauchs oder ihre Leistung in Bezug auf andere relevante Parameter zu messen und diese Daten dem Endverbraucher zur Verfügung zu stellen. Wenn dies in einem delegierten Rechtsakt festgelegt ist, sammeln die Hersteller diese Daten zudem, anonymisieren sie und melden sie der Kommission.

Artikel 57 enthält Maßnahmen zur Schaffung von Anreizen für nachhaltige Produkte. Artikel 58 trifft Regelungen zur Ausweitung der umweltorientierten öffentlichen Auftragsvergabe. So können die Durchführungsmaßnahmen nach der Ökodesign-Verordnung Anforderungen festlegen, die bei öffentlichen Verträgen zu beachten sind. Die Vorschriften zur Marktüberwachung in Kapitel XI enthalten zudem einige Regelungen, die über die Marktüberwachungs-Verordnung (2019/1020/EU) hinausgehen.

Ausblick

Der Entwurf der Ökodesign-Verordnung wirft eine Reihe rechtlicher Detailfragen auf. Gleichzeitig wird klar, dass die Kommission gewillt ist, sehr weitreichende Schritte zur Förderung einer echten Kreislaufwirtschaft und Ressourceneffizienz zu gehen. Es ist absehbar, dass der Entwurf Gegenstand kontroverser umweltpolitischer und wirtschaftlicher Diskussionen werden wird. Einzelne Aspekte werden auch sicherlich noch Änderungen erfahren. Die umweltproduktpolitische Richtung ist jedoch eindeutig vorgegeben und die möglichen Auswirkungen der Ökodesign-Verordnung gerade auf mittlere und lange Sicht sollten keinesfalls unterschätzt werden. Allen betroffenen Wirtschaftsakteuren, insbesondere jedoch den Herstellern, ist daher zu empfehlen, sich intensiv mit dem Verordnungsentwurf zu beschäftigen.