Neue Kommissionsleitlinien zur EU-Zwangsarbeitsverordnung (FLR)

Die Europäische Kommission hat kürzlich ausführliche Auslegungsleitlinien zur EU-Zwangsarbeitsverordnung (EU) 2024/3015 (FLR) veröffentlicht (FLR-Leitlinien). Die Leitlinien können auf der Webseite der Kommission abgerufen werden (Link).

Neben Informationen zum Umfang der Pflichten von Wirtschaftsakteuren enthalten die Leitlinien Erläuterungen zum produktbezogenen Anwendungsbereich der Verordnung. Letztere sind besonders relevant. Zwar ist der Geltungsbeginn der Verordnung der 14. Dezember 2027 (Art. 39 FLR). Laut den Leitlinien soll die Verordnung es den zuständigen Behörden jedoch auch ermöglichen, Produkte aus dem Verkehr zu ziehen, die mit Zwangsarbeit hergestellt und schon vor diesem Stichtag in der EU in den Verkehr gebracht oder bereitgestellt wurden (FLR-Leitlinien, S. 7). Um dem Risiko von Verkehrsverboten vorzubeugen, sollten sich Unternehmen daher bereits vor dem 14. Dezember 2027 mit den Anforderungen der Verordnung auseinandersetzen.

Mit diesem Blogbeitrag informieren wir Sie über einige wichtige Inhalte der neuen FLR-Leitlinien. Ausführliche Erläuterungen zum Inhalt der FLR können Sie unserer FLR-Mandanteninformation vom 30. März 2026 entnehmen. Diese können Sie unter folgendem Link abrufen: Link.

Welche Bedeutung haben die FLR-Leitlinien?

Nach Art. 11 FLR ist die Kommission dazu verpflichtet, Leitlinien zu erstellen, die es den Behörden und betroffenen Wirtschaftsakteuren erleichtern, die FLR umzusetzen. Bei den Leitlinien handelt es sich jedoch ausschließlich um ein unverbindliches Auslegungsdokument (FLR-Leitlinien, S. 3). Das heißt, sie legen den Inhalt der FLR nicht verbindlich fest, das ist ausschließlich den (europäischen) Gerichten vorbehalten.

Obwohl sie rechtlich nicht verbindlich sind, haben entsprechende Leitlinien meist eine beachtliche praktische Relevanz. Insbesondere werden sie häufig von den Marktüberwachungsbehörden bei der Auslegung und Anwendung von EU-Rechtsakten herangezogen.

Für welche Produkte gilt die FLR laut den Leitlinien?

Laut den Leitlinien liegt der FLR ein sehr weiter Produktbegriff zugrunde. Sie erfasst alle hergestellten Produkte, Rohstoffe und auch landwirtschaftliche Erzeugnisse. Sie gilt daher für alle Produkte, die in der EU gehandelt werden. Für Dienstleistungen gilt sie nicht.

Außerdem ist die FLR zeitlich auf alle Produkte anwendbar, die in der EU gehandelt werden. Das ist selbst dann der Fall, wenn sie vor dem Geltungsbeginn der Verordnung, dem 14. Dezember 2027, in den Verkehr gebracht oder bereitgestellt wurden. De facto werden die zuständigen Behörden also auch für Produkte, die bereits heute in der EU in den Verkehr gebracht oder bereitgestellt werden, Maßnahmen unter der FLR ergreifen können. Das ist zumindest dann der Fall, wenn Produkte noch nicht an den Endnutzer abgegeben wurden (FLR-Leitlinien, S. 7 f.).

Welche Produkte sind besonders davon gefährdet, dass Maßnahmen unter der FLR ergriffen werden?

Art. 3 FLR stellt für alle Produkte, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, ein allgemein gültiges Verbot auf, sie in der EU in den Verkehr zu bringen oder bereitzustellen. Behördliche Maßnahmen unter der FLR setzen jedoch voraus, dass diese eine Untersuchung durchführen und eine Entscheidung dahingehend treffen, ob ein Produkt gegen Art. 3 FLR verstößt (Art. 14 ff. FLR). Kriterien, nach denen Produkte für Untersuchungen ausgewählt werden, sind unter anderem die folgenden (Art. 14 Abs. 2 FLR):

• Ausmaß und Schwere der vermuteten Zwangsarbeit: Anzahl der Zwangsarbeitsindikatoren, Probleme, die Missstände zu beheben, Dauer und die systematische Natur der Zwangsarbeit. Insbesondere bei staatlich veranlasster Zwangsarbeit werden eine systematische Natur und ein großes Ausmaß angenommen.
• Menge der Produkte auf dem Unionsmarkt: Handels- und Umsatzvolumen der Produkte auf dem Unionsmarkt.
• Anteil des Produkts, bei dem der Verdacht der Zwangsarbeit besteht: Maßgeblich ist hierbei, welche Bedeutung (physisch oder funktional) der Teil (bspw. Bauteil oder Baugruppe) des Produkts hat, bei dem der Zwangsarbeitsverdacht besteht (FLR-Leitlinien, S. 13 f.).

Anhand der genannten Kriterien können auch Wirtschaftsakteure, bspw. im Rahmen einer abstrakten Risikoanalyse, eine erste Einschätzung vornehmen, ob bezüglich der von ihnen bezogenen Produkte Maßnahmen unter der FLR drohen.

Haben Wirtschaftsakteure unter der FLR Sorgfaltspflichten zu erfüllen?

Art. 1 Abs. 3 FLR bestimmt, dass mit der Verordnung keine neuen Sorgfaltspflichten für Wirtschaftsakteure geschaffen werden sollen. Praktisch heben die FLR-Leitlinien jedoch hervor, dass Wirtschaftsakteure sich insbesondere auf Maßnahmen zur Überwachung ihrer Lieferketten auf Zwangsarbeitsrisiken berufen können, um den Verdacht, eines ihrer Produkte sei in Zwangsarbeit hergestellt worden, zu entkräften (FLR-Leitlinien, S. 7, 25). Deutlich wird das auch daran, dass die Leitlinien umfangreiche Ausführungen zu Sorgfaltspflichten enthalten, die Wirtschaftsakteure freiwillig erfüllen können, um sicherzustellen, dass sie im Einklang mit der FLR handeln (FLR-Leitlinien, S. 49 ff.).

Außerdem spielt die Einhaltung bestehender gesetzlicher Sorgfaltspflichten aus sonstigen Rechtsakten eine Rolle bei der Beurteilung, ob ein Wirtschaftsakteur gegen die FLR verstößt. Entsprechende Pflichten sehen etwa die EU-Lieferkettenrichtlinie, die EU-Batterieverordnung, die EU-Entwaldungsverordnung und die EU-Konfliktminerale-Verordnung vor. Auch die Erfüllung dieser Sorgfaltspflichten kann ein Wirtschaftsakteur im Untersuchungsverfahren anführen, um einen Verdacht, mit in Zwangsarbeit hergestellten Produkten zu handeln, zu entkräften (FLR-Leitlinien, S. 50).