Entscheidung des Bundesrats über Änderungen der Ersatzbaustoffverordnung
Am 01.08.2023 tritt die Ersatzbaustoffverordnung (EBV) in Kraft, durch die erstmals die Herstellung und Verwertung von mineralischen Ersatzbaustoffen in technischen Bauwerken bundeseinheitlich geregelt werden. Da bereits vor Inkrafttreten der EBV rechtliche Anpassungen und Klarstellungen nötig sind, hat die Bundesregierung die „Verordnung zur Änderung der Ersatzbaustoffverordnung und der Brennstoffwechsel-Gasmangellage-Verordnung“ (BR-Drs. 237/23) beschlossen. Danach sollen verschiedene Klarstellungen für den Vollzug – beispielsweise für den Umgang mit mobilen Aufbereitungsanlagen – erfolgen und die Regelungen an den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik angepasst werden. Zudem sollen in den neuen §§ 13a und 13b der EBV Anforderungen an Güteüberwachungsgemeinschaften von Aufbereitungsanlagen für die Herstellung mineralischer Ersatzbaustoffe sowie die Voraussetzungen für ihre Anerkennung geregelt werden.
Ein in Fachkreisen viel diskutierter Gegenstand der Änderungsverordnung ist die Streichung des bislang vorgesehenen § 1 Abs. 1 Nr. 3 EBV. § 1 Abs. 1 EBV bestimmt den Anwendungsbereich der EBV, wobei die Nr. 3 festlegt, dass die EBV im Hinblick auf mineralische Ersatzbaustoffe Voraussetzungen regelt, unter denen die Verwendung dieser mineralischen Ersatzbaustoffe insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 4 KrWG (Nebenprodukte) oder des § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG (Abfallende) führt.
Die Verordnung zur Änderung der EBV bedurfte der Zustimmung des Bundesrates. Hierüber entschied er auf seiner 1035. Sitzung am 07.07.2023. Dabei stimmte er der Verordnung in der von der Bundesregierung beschlossenen Fassung zu und verfasste zusätzlich eine Entschließung (BR-Drs. 237/23 (B)).
Damit ist der Bundesrat insbesondere den Empfehlungen seines Verkehrsausschusses, seines Wirtschaftsausschusses und seines Ausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung insbesondere zu der Streichung des § 1 Abs. 1 Nr. 3 EBV (BR-Drs. 237/1/23) nicht gefolgt.
Diese drei Ausschüsse hatten empfohlen, § 1 Abs. 1 Nr. 3 EBV nicht aufzuheben. Zur Begründung führten sie an, dass die Aussage in § 1 Abs. 1 Nr. 3 EBV eine wichtige und unverzichtbare Voraussetzung für den Einsatz mineralischer Ersatzbaustoffe und deren Akzeptanz darstelle. Ihre Streichung würde eine wesentliche Verknüpfung mit dem allgemeinen Abfallrecht im KrWG entfernen und damit die negativen Auswirkungen der bereits jetzt fehlenden Regelungen zur Feststellung der Produkteigenschaft von mineralischen Ersatzbaustoffen verstärken.
Im Zusammenhang mit der abfallrechtlichen Verknüpfung empfahl der Ausschuss für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung zudem, eine Regelung zum Ende der Abfalleigenschaft für güteüberwachte Ersatzbaustoffe in die EBV aufzunehmen. Es sollte demzufolge ein neuer § 18a eingefügt werden, gemäß dem für sämtliche in der EBV geregelten mineralischen Ersatzbaustoffe unter den weiteren Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 KrWG die Abfalleigenschaft endet. Ein Alternativvorschlag des Verkehrsausschusses und des Ausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung sah vor, dass zumindest für elf konkret benannte mineralische Ersatzbaustoffe (beispielsweise RC-1, BM-0, BM-0*, BM-F0*, BM-F1) unter den weiteren Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 KrWG die Abfalleigenschaft enden solle. Damit würde die EBV ausdrücklich klarstellen, dass bei Beachtung der Vorgaben der EBV die Voraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG – die Verwendung des Ersatzbaustoffs führt insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt – erfüllt ist.
Alle Änderungsvorschläge beruhen darauf, dass es im Grundsatz allein der Abfallbesitzerin/-erzeugerin bzw. dem Abfallbesitzer/-erzeuger obliegt, unter Beachtung der Kriterien des § 5 Abs. 1 KrWG zu bestimmen, zu welchem Zeitpunkt ein Stoff oder Gegenstand aus dem Abfallregime entlassen wird. Gerade mit Blick auf die Zielsetzung der EBV, die Attraktivität von Recycling-Baustoffen zu erhöhen sowie den Unternehmen und Behörden eine hinreichende Rechtssicherheit zu bieten, wäre es hilfreich gewesen, die Erfüllung besagter Voraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG in der EBV ausdrücklich klarzustellen.
Der Verzicht auf die Streichung des § 1 Abs. 1 Nr. 3 EBV und die Übernahme einer von den Ausschüssen empfohlenen Regelung zum Ende der Abfalleigenschaft in die EBV erfolgt nun allerdings nicht. Als (eher schwache) Begründung führt der Begründung in seiner Entschließung an, dass er auf weitere Maßnahmen verzichte, um ein rechtzeitiges Inkrafttreten der EBV zum 01.08.2023 nicht zu verhindern. Der Bundesrat verweist darauf, dass die nunmehr noch ausstehenden Anpassungen in einer weiteren Änderungsverordnung nachfolgen könnten. Hinsichtlich der Regelungen zum Ende der Abfalleigenschaft solle dies in Umsetzung der im Koalitionsvertrag (dort S. 42 f.) angekündigten eigenständigen Verordnung zur Bestimmung des Endes der Abfalleigenschaft für bestimmte mineralische Ersatzbaustoffe geschehen.
Durch die Übernahme einer der beiden Vorschläge zu § 18a EBV hätte die Bereitschaft zur Herstellung von mineralischen Ersatzbaustoffen und im Anschluss daran auch die Akzeptanz hinsichtlich des Einbaus von qualitätsgesicherten Ersatzbaustoffen gefördert werden können. Es bestand das Potenzial, durch die Aufnahme einer Regelung zum Abfallende die Kreislaufwirtschaft in der Baubranche voranzubringen. Die Kreislaufwirtschaft hat der Bundesrat mit seiner Beschlussfassung nun aber nicht vorangebracht.
